土地制度改革承載著發(fā)展的希望

2010年09月28日 11:15
來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報作者：葛海霞

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編者按作為人類賴以生存的基礎(chǔ)，土地問題從來都不是一個簡單的問題。而在我國，自1986年《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)頒布實施，標(biāo)志著國有土地管理工作開始納入依法管理的軌道以來，在土地的使用、管理等方面的改革就不斷推進，《土地管理法》也屢經(jīng)修改。如今，隨著形勢的變化，國民經(jīng)濟社會的發(fā)展，新一輪的《土地管理法》修訂再一次提上議事日程。據(jù)了解，《土地管理法》(修訂案送審稿)已完成內(nèi)部起草工作，并已于2009年6月底報送國務(wù)院審議。正因如此，日前天則經(jīng)濟研究所與鄭州大學(xué)中國土地法律研究中心舉行的《土地管理法》修法建議研討會就格外吸引了各界的關(guān)注。在此次研討會上，來自法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的學(xué)者就《土地管理法》的修改進行了深入探討，本報記者將一些有借鑒價值的發(fā)言進行了綜合集納，以供讀者參考。

本報記者葛海霞

不分公共利益和私人利益，一概利用國家的征收權(quán)，采取強制手段征收土地，不僅帶來嚴(yán)重的不公平問題，更直接違反憲法的規(guī)定。因此，鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長沈開舉教授認(rèn)為――

土地供給單軌制亟待改變

本次研討會上，在對于《土地管理法》修改的探討中，鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長沈開舉教授明確表示，堅持市場經(jīng)濟、通過市場來配置資源和各種生產(chǎn)要素，應(yīng)成為《土地管理法》修改一個非常重要的指導(dǎo)思想。

而在具體的修改意向上，沈開舉談了個人的幾點看法和建議：

――國有土地和集體土地應(yīng)有平等權(quán)。土地的國有制和土地的集體所有制，是我國土地制度的兩種公有制形式。而這兩種土地所有權(quán)的公有制形式的平等問題非常重要，是制約我國土地制度走向健康發(fā)展的最重要、最根本的問題。“因此，我個人建議，應(yīng)把我國兩種土地公有制的平等問題列為這次修法的方向”

――對土地實行真正意義上的規(guī)劃管制。從目前世界上許多國家的通行做法來說，不管是集體土地還是私人土地還是國有土地，必須要服從土地利用的規(guī)劃。換句話說，就是國有土地可以作為農(nóng)業(yè)用地，也可以作為非農(nóng)業(yè)用地，集體土地當(dāng)然也擁有這樣的權(quán)利，可以這樣做?！拔覀€人認(rèn)為，這也將是我國土地制度今后在管理方面最重要的發(fā)展趨勢”

――建議取消當(dāng)前我國土地供給的單軌制。目前，我國的非農(nóng)用地，按照現(xiàn)有的《土地管理法》第33條的規(guī)定，“任何單位使用土地必須使用國有土地以及國家從農(nóng)民集體征收來的土地”，這就是國家土地供給的單軌制。這個土地供給的單軌制最嚴(yán)重的問題就是不分公共利益和私人利益，一概利用國家的征收權(quán)，采取強制手段征收土地，不僅帶來嚴(yán)重的不公平問題，更直接違反憲法的規(guī)定。我國憲法明確規(guī)定，國家只有為了公共利益的需要才能行使征收征用權(quán)?！拔覀€人認(rèn)為，如果不分公共利益和私人利益，一概采用這種方式征收土地，其結(jié)果是使國家成為了土地最大的批發(fā)商、土地囤積者，而這也正是我國當(dāng)前土地制度嚴(yán)重扭曲，使農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的一個最重要的制度根源。所以建議取消土地供給的單軌制，要制定土地征收征用法，要確認(rèn)國家只有基于公共利益才能動用征收征用法。我國在1958年就制訂了國家征用土地條例，但是直到現(xiàn)在我們也沒有一個詳細(xì)的立法來規(guī)制政府行使征收征用土地的行為”

此外，對于那些不是公共利益需要的土地怎么辦？沈開舉認(rèn)為，就應(yīng)按照中共十七屆三中全會確立的辦。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地利用市場，變土地供給單規(guī)制為雙軌制。

――要確立節(jié)約利用土地的國家土地發(fā)展戰(zhàn)略。無論是守住18億畝耕地也好，還是解決我國用地緊張和經(jīng)濟發(fā)展帶來的對土地供給需求上升等問題，破解難題最關(guān)鍵的是要確立節(jié)約利用土地的戰(zhàn)略問題。十七屆三中全會就提到確立節(jié)約集約土地利用的原則，這涉及到開發(fā)的思路和觀念，既要節(jié)約，又要集約。

――應(yīng)該建立土地利用的公共參與制度。我國的土地利用由于公共參與不足，帶來了一定的社會矛盾。例如，在我國群眾信訪事件中，30%~40%左右是圍繞土地征收、征用房屋、拆遷等問題。而之所以引發(fā)這些矛盾，很關(guān)鍵的因素是我國在土地利用決策執(zhí)行過程中，公眾參與度不足，百姓沒有參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)?！耙虼?，如何使我國土地利用能更加符合公眾的意愿，有利于公眾的表達，更有利于民主的決策，這應(yīng)是修法中非常關(guān)鍵的議題”

如何在土地公有制前提下實現(xiàn)土地的有效利用，中國政法大學(xué)民商法法學(xué)院院長王衛(wèi)國教授認(rèn)為――

要進一步強化和充實土地用意權(quán)

“真正能夠?qū)崿F(xiàn)土地的有效利用，還是要靠土地用意權(quán)，而且不斷給予強化和充實。”這是中國政法大學(xué)民商法法學(xué)院院長王衛(wèi)國教授的觀點。

他舉例說，像農(nóng)村承包權(quán)，最開始并不承認(rèn)其物權(quán)，而目前，隨著《物權(quán)法》的實施，已經(jīng)正式承認(rèn)是物權(quán)?！斑@就是一個漸進的過程。因此，在土地管理法里面，我們重點要解決的問題是進一步明確界定用地權(quán)，要制定以用意物權(quán)為中心的《土地管理法里面，

王衛(wèi)國接著談到，農(nóng)村地權(quán)改革下一步要做的，就是要在一般性承認(rèn)集體所有的前提之下，具體界定農(nóng)民各種用地權(quán)的內(nèi)容，然后對其進行登記發(fā)證，放開它的流轉(zhuǎn)，也允許農(nóng)民在用意權(quán)的基礎(chǔ)上組成新的產(chǎn)權(quán)主體。這種團體，實際是新型的集體化，從而逐漸把它的社會基礎(chǔ)夯實，把社會功能進一步強化。這樣人們就逐漸認(rèn)識到用意權(quán)的重要性。具體需要注意以下幾個方面：

――要體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。這方面，需要解決幾個問題：首先，農(nóng)村土地怎么與城市土地平等流轉(zhuǎn)，按照十七屆三中全會的要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，希望《土地管理法》能夠真正搭建土地平等流轉(zhuǎn)的制度平臺；其次，對于建設(shè)用地和宅基地，應(yīng)遵循《物權(quán)法》的精神，形成相應(yīng)的制度，如宅基地是否允許流轉(zhuǎn)、小產(chǎn)權(quán)問題如何解決等；此外，要解決土地征收的限制問題。這次正在討論的城市國有土地征收搬遷條例，在社會各界產(chǎn)生了很多爭論，而在《土地管理法》修訂中，“我個人主張，應(yīng)廢除現(xiàn)有的這種征收制度，而賦予農(nóng)民一個平等的，以交易方式參與城市建設(shè)的法律條款，或者說，是否可以找出一種新的機制，使農(nóng)民在不失去土地所有權(quán)的情況下，讓他的土地能夠加入到經(jīng)濟建設(shè)，特別是城市化建設(shè)和項目中來”

――要理順國有土地的管理體制?，F(xiàn)在國有土地管理體制出現(xiàn)的問題，包括當(dāng)前房地產(chǎn)泡沫的問題，都跟土地管理體制有關(guān)。而王衛(wèi)國主要強調(diào)兩條觀點：

第一，國家劃撥的土地里經(jīng)營型用地部分的無償使用。這部分土地大多都劃撥給了國有企業(yè)，是無償?shù)?，而其他企業(yè)用地則基本為有償使用，“這個問題實際是國家對不同所有制企業(yè)提供了不同的市場待遇，這是不合理的”

第二，土地出讓金目前進入地方財政的體制需要修改。從法理上講，能夠代表國有土地使用權(quán)的只能是國務(wù)院，不是地方政府，地方政府并不能代表當(dāng)?shù)貒型恋厮袡?quán)。由此，財政體制在這個問題上要進行一番探討。從法理上講，地方土地出讓金至少應(yīng)是中央和地方共享。而這種共享機制，或者收回中央權(quán)利的機制，可以對抑制房地產(chǎn)泡沫，讓老百姓能夠住得上房有好處，而且中央也能有更大的話語權(quán)。

――建筑物的保護。物權(quán)法取得的一個成果是住宅建設(shè)用地的使用權(quán)期限現(xiàn)在可以自動延長了，但是現(xiàn)在非住宅建設(shè)用地的使用權(quán)將來還是一個未知數(shù)，在這個問題上企業(yè)在投資方面還是有很多顧慮。歐洲歷來在建筑物和土地關(guān)系問題上，立法的取向都是盡可能去保護建筑物。“因此，我個人認(rèn)為，這個問題上是否可以再進一步推動”。土地用意物權(quán)的期限，一開始是1990年國務(wù)院暫行條例定下來的，根據(jù)未來的發(fā)展需求，究竟這個期限怎么定合適需要深入研究，怎么來給投資者一個比較充分的利益預(yù)期都需要進行深入的研究和探討。“我個人建議，應(yīng)變成繳納土地稅的方式，包括國有企業(yè)都是繳納土地稅，使一次性繳納成本分散化”

清華大學(xué)政治經(jīng)濟研究中心主任蔡繼明教授指出，要在符合土地規(guī)劃的前提下，實行國有和集體所有土地的“同地、同權(quán)、同價”。由此提出――

土地制度應(yīng)兼顧各方利益

“改革開放30年，我國城市化率平均每年提高了1個百分點左右。為什么會這么慢，一個很重要的原因，就是現(xiàn)有的土地制度阻礙了農(nóng)民進城、阻礙了我國城市化的發(fā)展?！边@是清華大學(xué)政治經(jīng)濟研究中心主任蔡繼明教授在研討會上表達的個人觀點。

對于目前正在進行的《土地管理法》的修改，蔡繼明給予了很高的期望，并談了個人的幾點看法和建議：

――要以是否是公益性的原則來劃分和安排土地制度。蔡繼明指出，公益性的用地國家可以實行征收，但非公益性土地就不應(yīng)簡單進行征收，而應(yīng)該讓土地使用者和土地所有者，在符合規(guī)劃的前提下，進行市場交易，應(yīng)按照自愿公平的原則，不能強買強征。

但他同時強調(diào)，對于征收的補償，應(yīng)該明確一個觀點，即不能因為是公共利益的需要就可以低價補償。畢竟公共利益成本就應(yīng)該讓大家負(fù)擔(dān)，如果所有的成本都讓某些個人來單獨承擔(dān)，顯然是不公平的?！耙虼耍覀€人認(rèn)為，公共利益的征收既要符合法律程序，也應(yīng)該給予合理補償，而且這個合理補償一定要按照市場價格，或者按照這個土地最高的機會成本來出價”

――要在符合土地規(guī)劃的前提下，實行國有和集體所有土地的“同地、同權(quán)、同價”。蔡繼明解釋說，所謂“同地、同權(quán)、同價”。就是說當(dāng)國家對土地做出了規(guī)劃，那么無論是國有土地還是集體所有的土地就應(yīng)該享有同樣的權(quán)利和價格。舉例來說，當(dāng)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地，也應(yīng)該按照工業(yè)用地的補償標(biāo)準(zhǔn)進行補償，不能因為這曾是農(nóng)業(yè)用地，就只按照當(dāng)前所規(guī)定的農(nóng)業(yè)用地30年補償標(biāo)準(zhǔn)?！靶枰獜娬{(diào)的是，‘同地、同權(quán)、同價’應(yīng)該照顧各方的利益，其中就應(yīng)包括補償農(nóng)民”

――土地制度的安排還應(yīng)該考慮我國的糧食安全。不應(yīng)把用途管制和土地制度的安排等同起來，也不應(yīng)把土地用途的轉(zhuǎn)變只和一個渠道，即征收等同起來。而正是這些制度上的“缺陷”，是造成目前我國土地，特別是耕地流失的主要原因，需要進行修改和完善。

――土地制度的安排應(yīng)有利于房地產(chǎn)健康發(fā)展。

――土地制度的安排應(yīng)有助于規(guī)范政府的行為，有助于減少、乃至杜絕地方政府普遍存在的“土地財政”的問題。

――土地制度的安排應(yīng)該有助于推動國有土地的改革與集體土地改革。目前，大家更多關(guān)注的是農(nóng)村土地制度改革。其實不然，應(yīng)該看到，農(nóng)村土地的改革離不開整個國家的大環(huán)境，更與城市土地改革、與國有土地改革有著緊密的聯(lián)系，而這更應(yīng)成為社會各界關(guān)注、思考的重點。

保發(fā)展、保資源、保環(huán)境需要改變土地利用方式。原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源提出，實現(xiàn)土地節(jié)約利用和集約利用――

應(yīng)讓市場配置土地資源

“當(dāng)前，我國的土地問題并不僅僅是耕地飽和問題，更重要的、也是更關(guān)鍵的是我國有限的土地資源不能滿足各部門需求的問題”，原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源這樣闡述了自己的觀點。

他指出，從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，我國耕地面積減少了1.9億畝，但是糧食從3億噸增產(chǎn)到5億噸，雖然耕地面積減少了，但是糧食安全的問題卻解決得很好，這就是因為耕地的節(jié)約利用，即增加了土地物質(zhì)和技術(shù)投入，提高了單產(chǎn)。另外，從我國建設(shè)用地來看，我國目前人均建設(shè)用地不過200多平米，與我國工業(yè)化、城市化需求差得很遠(yuǎn)。而且現(xiàn)在建設(shè)用地是浪費性粗放利用?！耙虼?，我個人認(rèn)為，目前我國討論土地問題的關(guān)鍵不應(yīng)僅僅是圍繞控制建設(shè)用地總量的問題，而是要更加關(guān)注節(jié)約利用土地的問題。只有建設(shè)用地和耕地都節(jié)約利用，這兩者之間的矛盾才能和諧解決”

鄭振源表示，要想讓土地節(jié)約利用，現(xiàn)在采取的計劃配置土地資源的方式肯定是難以勝任的，必須讓市場配置土地資源?！耙虼?，我們現(xiàn)在需要一個新的《土地管理法》。過去我們土地利用的戰(zhàn)略是保護耕地，控制建設(shè)用地，現(xiàn)在應(yīng)該改成節(jié)約利用土地，改變土地利用方式，集約利用土地，保發(fā)展、保資源、保環(huán)境”

至于如何實現(xiàn)用市場配置土地資源，他建議說，首先，在《土地管理法》中要明確，統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場怎么建，運行規(guī)則是什么，其中對產(chǎn)權(quán)問題要給予明確規(guī)定，要平等保護產(chǎn)權(quán)。其次，要提出，在市場配置的情況之下，國家如何進行宏觀調(diào)控的方式或方法。

相關(guān)鏈接

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創(chuàng)了我國土地管理的新局面。此后，根據(jù)我國土地管理及社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，《土地管理法》先后進行過三次修改。

第一次修訂：

1988年《土地管理法》修改，推動了我國土地使用制度改革。20世紀(jì)80年代末，我國土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有償使用制度方面邁出了重要一步，全國各地也相繼仿效。土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。適應(yīng)這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》。根據(jù)該修正案，刪去了《憲法修第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，同年12月29日，七屆全國人大常委會根據(jù)憲法修正案通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，在土土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。同時在為適應(yīng)新形勢下土地管理工作的需要，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的審批、非法轉(zhuǎn)讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內(nèi)容也進行了修改。我國土憲法修和國土地管理法》對土地使用制度改革的修改規(guī)定，奠定了這一時期土地立法的基調(diào)，那就是一切為土地使用制度改革服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1990年發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和國外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。管理城市土地的一部重要法律《城市房地產(chǎn)管理法》也于1994年7月正式出臺。該法對土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。

第二次修訂：

1998年《土地管理法》修訂，適應(yīng)了我國土地管理的新形勢。隨著改革的深化和形勢的發(fā)展，1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要。特別是20世紀(jì)90年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴(yán)峻。開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。面對經(jīng)濟形勢的變化，《土地管理法》呈現(xiàn)出了局限性，例如：對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地缺乏嚴(yán)格的法律限制、對土地違法行為缺乏強有力的法律監(jiān)督體制和手段、對土地征用缺乏嚴(yán)格的法律限制且比較分散，以及對國有土地資源和市場管理缺乏明確的規(guī)定等等。在這種情況下，黨中央、國務(wù)院于1997年4月15日下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(即通稱的中央11號文件)。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，決定在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的同時，完成《土地管理法》的修訂工作，同時也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對原法進行全面修訂的法律，是第一部經(jīng)過全民討論、全國人大常委會三次審議的法律?！锻恋毓芾矸ā吩谛抻嗊^程中，草案全文在社會上公開，廣泛征求意見，進行了全民討論，共收到人民來信675件，充分體現(xiàn)了立法的民主性。

第三次修訂：

2004年《土地管理法》修訂，進一步明確征地制度內(nèi)涵。2004年3月14日，全國人大第十屆二次會議通過的《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用?！蓖?月28日，十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用。修改為：征收或征