先行者：成都探出一條土地市場(chǎng)化改革路

2010年09月27日 23:16
來(lái)源：四川新聞網(wǎng)-成都日?qǐng)?bào) 作者：嚴(yán)斌

0人參與0條評(píng)論

2007年，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革經(jīng)驗(yàn)引起了北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁教授和他的同事們的濃厚興趣，3年來(lái)，周教授多次蒞臨成都，對(duì)成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究，“成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的吸引力首先來(lái)自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。從空間上看，中國(guó)不是城就是鄉(xiāng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個(gè)字，卻代表了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全局。成都市從2003年開(kāi)始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領(lǐng)。七年過(guò)去了，在成都這個(gè)地方發(fā)生了很多新鮮事，創(chuàng)造了綜合改革的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！苯?，周其仁教授在成都參加全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)會(huì)，向與會(huì)者系統(tǒng)介紹了我國(guó)土地制度改革的背景和成都統(tǒng)籌改革的經(jīng)驗(yàn)。會(huì)后，周教授接受了本報(bào)記者的專(zhuān)訪。

“級(jí)差土地收益”是一所偉大的學(xué)校

“成都的改革實(shí)踐給我們第一個(gè)啟發(fā)就是充分認(rèn)識(shí)和利用土地級(jí)差收益這個(gè)規(guī)律，來(lái)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

周教授說(shuō)，成都的實(shí)踐表明，充分利用級(jí)差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)和工作平臺(tái)。在成都已大范圍展開(kāi)的“國(guó)土整治(包括農(nóng)地整治和村莊整治)的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來(lái)自于城市化推高了的土地收益；通過(guò)農(nóng)村國(guó)土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和工增減掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益。這說(shuō)明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng)，才能在城市化進(jìn)程中更集約地利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)

“人們知道，級(jí)差土地收益是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。因此，要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就要啟動(dòng)土地資源的流轉(zhuǎn)?！?周教授認(rèn)為，成都的實(shí)踐讓大家注意到，還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類(lèi)土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。

“成都市2003年提出通過(guò)‘三個(gè)集中’來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出推進(jìn)全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是確權(quán)。這里講的確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)?！?周教授經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究后也認(rèn)為，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)，那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

“我們?cè)谡{(diào)查中看到，提出確權(quán)不容易，認(rèn)真執(zhí)行更艱難。這是因?yàn)槎嗌倌陙?lái)我們對(duì)農(nóng)村土地資源就沒(méi)有完成普遍的、有明確法律表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定?！?但是，成都經(jīng)由試點(diǎn)，摸索出一套實(shí)際可行的確權(quán)程序。其中最為人稱(chēng)道的，就是發(fā)明了“村莊評(píng)議會(huì)”(有的地方叫“村資產(chǎn)管理小組”)，把歷史上擔(dān)負(fù)過(guò)村莊公共管理責(zé)任的長(zhǎng)者推舉出來(lái)，由他們根據(jù)對(duì)多年來(lái)沒(méi)有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動(dòng)的回憶，對(duì)入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，特別是對(duì)存有異議和紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理，并把評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害的各方都接受，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。由此，農(nóng)村產(chǎn)改的確權(quán)，已從一個(gè)比較抽象的口號(hào)，發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、最后由縣級(jí)人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

周教授說(shuō)，經(jīng)驗(yàn)表明，以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)和同價(jià)。這個(gè)邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為改革加上了一道保險(xiǎn)閥。

探索改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑

“成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。”周教授說(shuō)，成都經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是探索一條改革國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)路徑。實(shí)現(xiàn)這一路徑，大概有這么幾個(gè)環(huán)節(jié)——

第一個(gè)環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)，主動(dòng)改變級(jí)差土地收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償,通過(guò)占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目從成都的土地收益中，逐步拿出一個(gè)越來(lái)越大的數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治。從經(jīng)濟(jì)道理上說(shuō)，提高征地所得的返農(nóng)比例，就是提升征地的成本，終究會(huì)發(fā)生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰(zhàn)略意圖是相容的。

第二環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性。譬如都江堰市向峨鄉(xiāng)，那里在災(zāi)后重建騰出了三千畝非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，復(fù)墾后新增加的耕地留在原處，但農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)卻可以到附近的雙流縣換回6億元重建資本。從向峨鄉(xiāng)到雙流縣的距離這么遠(yuǎn)，實(shí)際上就是擴(kuò)大了掛鉤項(xiàng)目的半徑，以實(shí)現(xiàn)更高的級(jí)差地租收益。

第三環(huán)節(jié)，尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制?，F(xiàn)行征地制度高度依賴(lài)行政權(quán)力配置土地資源，除了保證級(jí)差地租集中為城市化的資本之外，還有一點(diǎn)就是方便用行政權(quán)力來(lái)貫徹保護(hù)耕地的政策目標(biāo)。所以，任何對(duì)現(xiàn)行征地制的改革，倘若不能找到保護(hù)耕地的新機(jī)制，就難以被接受。成都市完全知道這個(gè)硬約束，所以成都改革經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過(guò)補(bǔ)助農(nóng)民的民生而保耕地。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個(gè)數(shù)目來(lái)保耕地，為大規(guī)模利用市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律創(chuàng)造條件。

最后一環(huán)，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。成都的改革實(shí)踐面對(duì)現(xiàn)實(shí)而不是回避現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下，在改革試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級(jí)差土地規(guī)律進(jìn)行災(zāi)后重建方面，進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在中國(guó)的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開(kāi)、合法通有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。

努力找尋新的平衡點(diǎn)

“眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問(wèn)題上常常包含對(duì)立的看法。這也是改革土地制度的困難所在?！敝芙淌谡f(shuō)，成都給我們的啟發(fā)是，千難萬(wàn)難，也要盡最大努力找尋新的平衡點(diǎn)。這是因?yàn)?，在我?guó)急速的城市化過(guò)程中，只要更充分發(fā)揮級(jí)差土地收益規(guī)律的作用，人們總可能找到更多的辦法來(lái)使各方的利益都比原來(lái)的狀況有所改善。這個(gè)基礎(chǔ)是存在的，問(wèn)題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來(lái)。無(wú)論如何，要堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，兩者之間當(dāng)然有矛盾。但它們之間就截然沒(méi)有統(tǒng)一性？成都的經(jīng)驗(yàn)證明還是有的。因?yàn)楦氐漠a(chǎn)品最后賣(mài)到哪里去？農(nóng)業(yè)落后有很多原因，其中一個(gè)重要原因是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，所以既沒(méi)有足夠的需求，也無(wú)從對(duì)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都就堅(jiān)持在對(duì)立的統(tǒng)一中尋找新的平衡點(diǎn)，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過(guò)保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展?？吹綄?duì)立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點(diǎn)。

對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)造成農(nóng)民的流離失所。這種擔(dān)心有根據(jù)。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個(gè)量的臨界點(diǎn)：保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城務(wù)工失敗了再回鄉(xiāng)的農(nóng)民的居住權(quán)，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實(shí)上，政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積，也就是人均30平方米。可是在事實(shí)上，由于多年集體福利分地，誰(shuí)不多占誰(shuí)吃虧，農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地面積大大超過(guò)人均30平方米。成都怎么找新的平衡點(diǎn)？就是把農(nóng)村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建設(shè)用地分開(kāi)處理，其中人均30-35平方米的那部分用來(lái)保農(nóng)民的居住權(quán)；余下的部分確立為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來(lái)進(jìn)入流轉(zhuǎn)。