轉(zhuǎn)型國家的體制弊端 中國拆遷面臨艱難利益調(diào)整

2010年09月27日 22:55
來源：《民商》 作者：羅筠

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幾乎沒有哪個問題象拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個轉(zhuǎn)型國家的體制弊端。表面上看，是地方政府、開發(fā)商與拆遷對象的矛盾與沖突，但其背后的土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度、盲目的GDP 政績觀以及粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等才是更根本的原因所在。

策劃／《民商》編輯部

拆遷 ：最艱難的利益調(diào)整

文／羅筠

這是一次積蓄了巨大的社會情緒的變法渴求。自 1 月 29 日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 ( 征求意見稿 )》( 以下稱《征求意見稿 )》迄今，國務(wù)院法制辦已收到相關(guān)意見和建議 6.5 萬多條。

洶涌的民意背后是對扭曲的利益格局進(jìn)行重構(gòu)的渴求。然而，其中尖銳而巨大的利益沖突使得法規(guī)的制定和利益的重構(gòu)顯得異常艱難。

“官商合謀”的簡單邏輯

在來北京開兩會之前，一些地方政府的官員預(yù)先跟人大代表、政協(xié)委員打招呼，“兩會時(shí)說話嘴下留情，什么都需要錢，地方財(cái)政靠什么，就靠賣地、建房這點(diǎn)兒東西?！比珖f(xié)委員、沈陽市政府參事馮世良說，地方政府的官員囑咐了又囑咐。

年前，北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋就擔(dān)心 ：人大代表和政協(xié)委員中不少是地方官員和房地產(chǎn)商，如果拆遷“變法”成為兩會代表委員熱議的問題，可能會導(dǎo)致人為阻力的增加。

事實(shí)上，在全國兩會召開之前，房地產(chǎn)商、SOHO 中國董事長潘石屹已經(jīng)表達(dá)了他的擔(dān)憂。他認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照這個《征求意見稿》執(zhí)行，將會導(dǎo)致開發(fā)成本的上升。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅向媒體透露，在拆遷條例修改討論過程中，他曾接到一些地方政府管理者打來的電話。他們擔(dān)心方案出臺后，城市經(jīng)濟(jì)沒法發(fā)展，甚至有市長直言，如果新條例出臺，市長這個職位就沒法做了?！霸趲状斡懻摋l例修改的過程中有一些官員提出，目前我們拆遷的 70%-80% 是商業(yè)開發(fā)拆遷，如果新條例出臺，70%-80% 的拆遷要暫時(shí)停掉?！痹谶^去的很多年里，地方政府管官員提開發(fā)商在拆遷這個問題上，頻頻上演“官商合謀”，而在這個過程里形成的一個最簡單的邏輯就是 ：政府用低價(jià)從農(nóng)民等被拆遷人手中拿到土地，然后再高價(jià)將土地賣給開發(fā)商，從中獲取高額利潤。

有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)揭示 ：土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，政府大約獲得 60%-70%，農(nóng)民獲得5%-10%?！罢鞯爻杀镜?，而拍地卻獲得了暴利?！北徊疬w戶的利益就在政府和開發(fā)商的合謀中被損害了。“怎么處理好政府、開發(fā)商和被拆遷主體之間的利益分享關(guān)系，這是問題的關(guān)鍵。”西南政法大學(xué)民商法學(xué)院院長、教授趙萬一在接受采訪時(shí)表示。然而，根據(jù)目前中國的土地制度，地方政府成為建設(shè)用地的惟一供應(yīng)者，是問惟一和最大的地主”。他們掌握著對土地的控制權(quán)，掌握著土地和房屋的征用權(quán)。與此同時(shí)，地方政府還掌握著城市建設(shè)和土地的規(guī)劃權(quán)，并在拆遷補(bǔ)償和評估上進(jìn)行操控。在此過程中，被拆遷主體的參與權(quán)被剝奪，不受約束的政府權(quán)力對被拆遷主體的合法私產(chǎn)進(jìn)行侵犯，并最終導(dǎo)致層出不窮的強(qiáng)拆悲劇?！傲⒎☉?yīng)當(dāng)考慮的問題是，如何規(guī)范政府的土地征用和土地出讓行為，如何提高被拆遷主體的參與權(quán)和利益分享比例?！壁w萬一認(rèn)為，在我們國家，拆遷矛盾最突出的是，被拆遷主體沒有參與權(quán)。不參與、不知情、權(quán)利無法救濟(jì)和申訴，這是導(dǎo)致矛盾不斷升級和激化的直接原因。

但如果不能改變現(xiàn)有政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的體制，不能制約地方政府對土地和建設(shè)規(guī)劃的巨大的自由裁量權(quán)，政府的拆遷行為將難以得到規(guī)范，被拆遷主體的權(quán)益也將難以得到保護(hù)。

一個轉(zhuǎn)型國家的體制弊端

幾乎沒有哪個問題像拆遷問題這樣集中而尖銳地反映了一個轉(zhuǎn)型國家的體制弊端。

原建設(shè)部房地產(chǎn)司司長謝家瑾在其著的《房地產(chǎn)這十年》中回憶 ：2004 到 2005 年，有一件事情在那兩年帶來的壓力之大可能超出一般人的想象，那就是拆遷上訪。從 2003 年開始，城市房屋拆遷上訪量大幅增加。有一段時(shí)間，建設(shè)部大院的前后每天被數(shù)百人包圍，影響到正常辦公。司里每天派一位司長帶 5 位工作人員參加信訪接待。幾乎在每一次保經(jīng)濟(jì)增長之后，總要迎來一輪拆遷上訪的高峰。這一次的“保八”也不例外。其背后是中國經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的過度依賴。從住房制度改革到 2007 年的十年間，房地產(chǎn)業(yè)對中國 GDP 增長的直接和間接貢獻(xiàn)率超過10%?！敖?jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的過度依賴已是一個短期內(nèi)無法改變的事實(shí)，一時(shí)還找不到一個產(chǎn)業(yè)來替代房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)的拉動?！睆V東房地產(chǎn)協(xié)會會長蔡穗聲說。在房地產(chǎn)業(yè)成為“國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”乃至成為“國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)”之后，在全國各地“，拆遷上成為了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“重要行為”。更直接的利益驅(qū)動來自于土地財(cái)政。“拆遷中發(fā)生的問題，很大一部分是因?yàn)橥恋刎?cái)政?！敝袊ù髮W(xué)教授應(yīng)松年說。

沈巋分析 ：“土地財(cái)政收入讓地方政府急功近利地進(jìn)行城市開發(fā)，是拆遷矛盾層出不窮最為根本的原因。” 僅以 2 月 2 日國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)為證，2009 年全國土地出讓總價(jià)款高達(dá) 15910.2 億元，其中房地產(chǎn)用地出讓價(jià)款高達(dá) 13391.8 億元。而所謂土地出讓價(jià)款，實(shí)際上就是俗稱的“政府賣地所得”，土地財(cái)政之現(xiàn)實(shí)已然顯露無遺。早在 1989 年，財(cái)政部頒發(fā) 國有土地使用權(quán)有償收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定城市土地出讓收益的 20% 留給地方政府，用作城市建設(shè)和土地開發(fā)費(fèi)用，其余 80% 按四六分成，中央政府占40%，地方政府占 60%。之后，在地方政府的爭取下，中央政府做出巨大讓步，將中央財(cái)政從土地使用權(quán)出讓中分得的部分，對不同城市按 85% ～ 99% 的比例返還給地方政府，返還期為兩年。土地收入逐步成為地方政府財(cái)政的重要來源。1994 年，中央政府實(shí)行分稅制改革，大幅度提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，地方政府稅收比例銳減，但所要承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少。與此同時(shí)，土地收益開始全部列入地方財(cái)政收入，地方政府對土地收益的追求被最大化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國縣市中，土地出讓金收入占預(yù)算外財(cái)政收入的比重已超過了 50%，有部分地區(qū)甚至占到了 80% 以上。全國工商聯(lián)的一個調(diào)查顯示 ：北京、上海、廣州三個一線城市，政府從房價(jià)中獲得的利益占比分別是 48.28%、64.5% 46.94%。潘石屹說，根據(jù)他們在一線城市開發(fā)房地產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，這些數(shù)據(jù)是可靠的。另一房地產(chǎn)商任志強(qiáng)認(rèn)為，如果加上稅收，這個比例要超過 70%?！安疬w條例的修改涉及到巨大的利益格局調(diào)整。涉及到政府與民眾、政府與開發(fā)商、開發(fā)商與民眾多重關(guān)系。在目前地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱的情況下，自然會遭遇阻力?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院副院長王軼接受央視采訪時(shí)表示?！疤貏e對于中國這樣一個大國，任何一部法律和行政法規(guī)它修改或者是制訂都必須要做一個系統(tǒng)的思考。在 城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》變成了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并且做了很多實(shí)質(zhì)性的修改和調(diào)整的背景下，我們必須統(tǒng)籌地去考慮地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配這樣的一個非?，F(xiàn)實(shí)的問題。

漫長而艱難的變法

這注定是中國城市化進(jìn)程中一次漫長而艱難的利益格局調(diào)整。2009 年 12 月 16 日，國務(wù)院法制辦組織的第一次新拆遷條例專家座談會后，“拆遷條字樣被刪除了，條例的名稱更改為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》?！斑@不是問題的關(guān)鍵。拆遷本身并不存在問題，但現(xiàn)實(shí)中，拆遷程序的不規(guī)范和拆遷目的不正當(dāng)使得拆遷制度失去了它的立法本意和宗旨?！壁w萬一認(rèn)為，現(xiàn)在要做的是還原拆遷制度的本來面目。事實(shí)上，拆遷并不是從一開始就充滿了罪惡。1991 年，為了配套《城市規(guī)劃法》，國務(wù)院頒布了規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。那時(shí)候，在這個法律制度中，有一個關(guān)鍵詞叫“安置”。這個詞體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)制定條例的初衷和善意，即通過城市的規(guī)劃建設(shè)解決老百姓長期以來的居住困難。

“當(dāng)時(shí)的情況是，經(jīng)過 10 來年的改革開放，中國已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)呢?cái)富積累，大家認(rèn)為有條件實(shí)行房地產(chǎn)的制度改革，讓老百姓住得好一點(diǎn)?！睆氖路康禺a(chǎn)業(yè)務(wù)的北京才良律師事務(wù)所主任王才亮回憶。因此，1991 年開始實(shí)行的拆遷制度有一個特點(diǎn) ：當(dāng)時(shí)絕大多數(shù)的市民居住都比較困難，他們甚至盼著通過拆遷獲得安置。然而，歷史并不依此前進(jìn)。1994 年，國家出臺了《城市房地產(chǎn)管理法》，開始實(shí)施中國房地產(chǎn)制度的改革?！皢栴}也就在這個時(shí)候開始發(fā)生了。伴隨著房地產(chǎn)的開發(fā)，出現(xiàn)了巨額的利潤，很多商人、官員、官宦子弟都卷入了其中?！备鶕?jù)王才亮的分析，中國的房地產(chǎn)制度帶來了兩大改革 ：第一，最開始的老百姓建房子的權(quán)利被剝奪了 ；第二，引進(jìn)了強(qiáng)拆制度，也最終導(dǎo)致了這段混亂的拆遷歷史。事實(shí)上，房地產(chǎn)制度還帶來了三個壟斷，一是政府壟斷土地，第二是開發(fā)商壟斷房屋建設(shè)，第三是大開發(fā)商壟斷了中國的房地產(chǎn)開發(fā)。在這三個壟斷的背景下，拆遷條例沒辦法為老百姓解決安置問題了。于是推動了拆遷管理?xiàng)l例的修改。2001 年，因?yàn)檫`反《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院對條例進(jìn)行了修改。但其運(yùn)作模式依然沿襲了建設(shè)單位向政府申請拆遷許可、獲批后實(shí)施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法。中國政法大學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，正是 2001 年修訂的《城市房屋管理拆遷條例》為拆遷矛盾頻發(fā)埋下了隱患，這個條例幾乎成了違法暴力拆遷的合法依據(jù)和保護(hù)傘。據(jù)資料顯示 ：修改后的第二年前八個月，建設(shè)部受理來信 4820 件次，涉及拆遷問題的占 28% ；上訪 1730 批次，拆遷問題占70%。由于不斷出現(xiàn)的自焚事件，引起中央的重視，推動了拆憲法》的修改。

2003 年修憲研討階段，即有對拆遷條例進(jìn)行違憲審查的動議，2004 年修正后的《憲法》即明確，“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”。但是，《憲法》并沒能阻擋地方政府對土地和城市開發(fā)的貪婪。2007 年，《物權(quán)法》的通過再次給人們以解決這一問題的希望。國務(wù)院法制辦委托王軼等人，對拆遷條例相關(guān)課題進(jìn)行過研究，但進(jìn)程并不如預(yù)期順利。2007 年 8 月，十屆全國人大常委會第 29 次會議通過了《城市房地產(chǎn)管理法修正案》，并授權(quán)國務(wù)院修改《拆遷條例進(jìn)行但是，由當(dāng)時(shí)的建設(shè)部主導(dǎo)起草的草案在 2007 年年底并未獲國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。

根據(jù)新華社的報(bào)道 ：2007 年 12 月14 日，《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》草案在國務(wù)院第 200 次常務(wù)會議上審議，會議要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進(jìn)一步修改后，再提請國務(wù)院常務(wù)會議審議 ；然后公開征求意見，再由國務(wù)院決定公布施行。在此后的兩年時(shí)間里，既有拆遷模式仍在繼續(xù)，極端的流血事件還在不斷發(fā)生。但《拆遷條例》的修改一直拖著，“拖一天算一天”。為什么新的拆遷條例永遠(yuǎn)出不來？利益調(diào)整面臨著巨大的阻力，這是最重要的原因。“房地產(chǎn)商和地方政府有直接的利益關(guān)系，這邊找出各種理由來，說有多少難題，那邊很明顯就是耗一天算一天。只要拖一天，維持一天，就能多賺一天錢，地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商搶一筆到手算一筆。”法學(xué)專家李 認(rèn)為，這么多年來，各地和全國的兩會年年都有這么多人呼吁，但新的拆遷條例就是出不來，原因就在這里。政府的理由是 ：我們總不能不發(fā)展吧。

利益博弈從未停止

“如果不是 2009 年底因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件，還要擱著。”李 說。

因抗拒拆遷而自焚的唐富珍事件是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它加速了變法的進(jìn)程。兩會期間，全國政協(xié)委員、國務(wù)院法制辦原副主任張穹透露，條例將會很快頒布。他同時(shí)坦言，條例制定是一個非常復(fù)雜的過程，是各方利益平衡的過程，各方關(guān)系要處理好，比較難?！墩髑笠庖姼濉穼Α肮怖娴男枰弊鞒隽私缍?；對非因公共利益需要拆遷的，要按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議 ；房屋征收要采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見 ；補(bǔ)償金不得低于市場價(jià) ；強(qiáng)制拆遷應(yīng)先給予補(bǔ)償 ；房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷……

“把公共利益和商業(yè)利益分開，是一個巨大的進(jìn)步?！睉?yīng)松年認(rèn)為。一些法學(xué)家也相信，倘若新的條例得到認(rèn)真的執(zhí)行會在相當(dāng)大程度上解決以往存在的那種混亂的局面。然而，官商勾結(jié)的隱憂依然遺留在了新條例的征求意見稿中。其中，“危舊房改造”被列入公共利益，引起了很多人的擔(dān)憂 ：在公共利益的掩護(hù)下，地方政府和開發(fā)商會不會更加肆無忌憚？事實(shí)上，近幾年來，全國各地絕大部分的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)都是以“危舊房改造”的名義進(jìn)行的?！懊麨椤Ｅf房改造’，搞的都是商業(yè)開發(fā)！”王才亮說。法學(xué)專家們認(rèn)為，“危舊房改造”往往涉及房地產(chǎn)公司的商業(yè)開發(fā)，將其列為“公共利益和有欠妥當(dāng)。在他們看來，新條例屢屢為“官商合謀”預(yù)留了空間。

新條例第四十條規(guī)定 ：“非因公共利益的需要，拆遷國有土地上單位、個人的房屋的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制具體實(shí)施方案，并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)。”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍尖銳地指出 ：該條款顯示出，立法者向既得利益集團(tuán)作了妥協(xié)。另一方面，《征求意見稿》將其適用范圍限定在“國有土地上上單回避了農(nóng)村集體土地的征收和拆遷問題，這也被視為是一個巨大的遺憾。目前，中國正處于城市化加速期。土地專家估計(jì)，每年新增的城市建設(shè)用地中，約 80% 來自農(nóng)地征用。城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體所有土地升值也很快，地方政府往往通過壓低補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑼恋爻鲎尳o開發(fā)商，賺取高額差價(jià)。新條例在該問題上采取的回避態(tài)度，顯然也為未來埋下了巨大的隱患。各方的爭議仍在繼續(xù)，各方的利益博弈從未停止?！安疬w條例的修改必須要考慮利益平衡，包括政府和被拆遷主體之間的利益平衡，開發(fā)商和被拆遷主體之間的利益平衡，政府和開發(fā)商之間的利益平衡。”趙萬一預(yù)計(jì)，最后出臺的新條例將是也只能是一個利益平衡的結(jié)果。

專家觀點(diǎn)

李?J：這幾年做得很不像話的就是公共利益無法界定。最起碼有商業(yè)目的的事，絕不是公共利益 ；即使是非商業(yè)的，也要有公眾參與和同意。修廣場、修草坪、政府形象工程是不是商業(yè)目的？是不是公共利益？我認(rèn)為，公共利益需要有一個認(rèn)定的程序，公共利益的范圍也應(yīng)當(dāng)是很狹窄的，不是什么都能叫做公共利益?，F(xiàn)代化是一個很殘酷的過程，有很多人的權(quán)利被剝奪，在每個國家都存在這種情況，從“圈地運(yùn)動”開始就是這樣了。因此，在拆遷問題上，有兩點(diǎn)是必須要堅(jiān)持的 ：第一，要嚴(yán)格界定公共利益 ；第二，要尊重每一個公民的利益。

章立凡 ：土地價(jià)格這一塊，至少超過 50% 的利潤被政府拿走了，地方政府處于食物鏈的頂端。第二層就是開發(fā)商、銀行。然后就是建材商、建筑商、承包商、裝修商、拆遷公司，再往下才是房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、炒房團(tuán)、房屋的投資者，末端是一般買房人、房奴(分期付款)、租戶。每一個交易環(huán)節(jié)政府都是抽稅的，政府是最大的地主和莊家，所有的環(huán)節(jié)它都吃定了，它是包賺不賠的。

趙萬一 ：在拆遷問題上，我們一方面要充分尊重個人的利益，在某種情況下也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)個人利益服從公共利益。這也是社會正常發(fā)展的要求。但公共利益問題必須是拆遷條例首先考慮的問題。為什么公眾的輿論一邊倒，很重要的一個原因是很多地方政府打著公共利益的旗號拆遷，而實(shí)際上追求的是一種商業(yè)利益。因此，立法肯定要對公共利益進(jìn)行限制。在一個國家城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，拆遷是肯定要發(fā)生的。但我們必須要考慮的問題是 ：拆遷的目的是否正當(dāng)和必要？拆遷的程序是否規(guī)范和透明？通過拆遷損害的利益和獲得的利益是否合比例？拆遷最后是否促進(jìn)了社會大多數(shù)人共同的福利？政府最后在拆遷上的所得是否用于促進(jìn)社會大多數(shù)人共同的福利？

“變法”進(jìn)程

1991 年 6 月《拆遷管理?xiàng)l例》公布

為了與《城市規(guī)劃法》相配套，國務(wù)院發(fā)布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的主體多是國有單位，以政府為主導(dǎo)的拆遷行為，較少涉及公共利益和非公共利益的區(qū)別。

1994 年 7 月《房地產(chǎn)管理法》出臺

《城市房地產(chǎn)管理法》于 1994 年 7 月出臺，并于次年 5 月實(shí)施，開發(fā)商逐漸走上前臺 ；同年推行的分稅制改革，被視為地方政府逐漸倚重土地財(cái)政的因素之一。

2001 年 6 月《拆遷條例》修改頒布

修改后的《拆遷條例》頒布并沿用至今，但仍未區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運(yùn)作模式依然沿襲了建設(shè)單位向政府申請拆遷許可、獲批后實(shí)施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行強(qiáng)制拆遷等做法。

2004 年 3 月《憲法》增“征用補(bǔ)償”條款

現(xiàn)行《憲法》第四次修正案增加了“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”等內(nèi)容。

2007 年 3 月《物權(quán)法》規(guī)定“拆遷補(bǔ)償”

《物權(quán)法》規(guī)定 : 為了公共利益的需要，依法可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn) , 應(yīng)給予拆遷補(bǔ)償、維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

2007 年 8 月 人大授權(quán)國務(wù)院制定法規(guī)

全國人大常委會修改《城市房地產(chǎn)管理法》，“為了公共利益的需要，國家可征收國有土地上單位和個人房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)保障被征收人居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

2010 年 1 月 國務(wù)院法制辦公開征求意見

國務(wù)院法制辦發(fā)布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 ( 征求意見稿 )》，面向全社會廣泛征求意見和建議。

有人為“北塢村模式”可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“放開盤活”的破冰之舉而欣喜，但對征地、回遷房產(chǎn)權(quán)和社會保障制度落實(shí)等敏感問題持觀望、質(zhì)疑態(tài)度的民眾也不在少數(shù)。

中塢，拆遷紀(jì)事

采寫/《民商》記者 韓雪

3 月初，從北京市海淀區(qū)政府傳來消息，海淀區(qū)政府傳來消中關(guān)村周邊的 8 片城鄉(xiāng)接合部、20 個村莊將在 2010 年內(nèi)啟動拆遷改造，拆遷改造工作將影響到 2.9 萬的常住人口和約 21 萬的流動人口。2 至3 年內(nèi)，聚集在中關(guān)村周邊村莊的違法建設(shè)將消失，代之以規(guī)劃有序的樓房和大片綠地。改造城鄉(xiāng)接合部，動遷原住地居民的“北塢村試點(diǎn)”工作是近年來公眾和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

海淀區(qū)政府稱，這批 20 個村的改造將借鑒北塢村的經(jīng)驗(yàn)，按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、政策創(chuàng)新”的原則推進(jìn)，但也不會完全照搬，而是根據(jù)各個村的具體情況，實(shí)行“一村一策”?！氨眽]村模式”能否切實(shí)的從根本上解決城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)過程中凸顯的眾多矛盾？是否具有普遍性和推廣性？在“房價(jià)”一躍成為全民關(guān)注話題之首的當(dāng)下，接下來 20 個自然村的拆遷自然成為焦點(diǎn)，其中距北塢村不過百米的四季青鎮(zhèn)中塢村首當(dāng)其沖。

“這是文明拆遷的一步”

“北塢這次處理的比較好，市政府表示要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在拆房前就開始蓋 42 棟 6 層帶電梯的回遷房，解決老百姓的后顧之憂，同時(shí)還讓老百姓自己組織一個班子監(jiān)督和查看，這是文明拆遷的一步?！庇浾卟稍L中塢村張姓村民一家時(shí)，66 歲的張果(化名)表示，“老百姓的鄉(xiāng)土觀念很濃，故土難離，北塢試點(diǎn)的目的實(shí)際上是維持社會和諧穩(wěn)定，多少就向被拆遷的弱勢群體傾斜，雖然中塢與北塢有一定區(qū)別，但希望中塢也能像北塢后來那樣，文明拆遷沒有暴力?！北眽]這中塢村小屯、閔莊等 8 個自然村都隸屬于玉泉村管轄。

而緊鄰玉泉山的玉泉村早在1993 年北京城市總體規(guī)劃中，就被全部劃入了綠化隔離帶建設(shè)范圍。而老張口中的區(qū)別，記者在進(jìn)村采訪時(shí)已有所感覺。中塢村拆遷在幾年前已經(jīng)提上了日程并對外公布，但村中并未見到有關(guān)拆遷的“標(biāo)語”。雖然村民也大多將原本露天的院子修蓋成房屋，希望在拆遷中增加房屋補(bǔ)償面積，但村中鮮少有二層樓房，與拆遷前北塢村林立的自建“出租樓”大不相同。

據(jù)村民介紹，按照目前宣傳的中塢村改造方案，中塢將比照北塢的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，在原宅基地面積 1 ：1 置換安置樓房建筑面積的同時(shí)，根據(jù)房屋裝修、內(nèi)部設(shè)施的不同以每平米 3000-4000現(xiàn)金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給被拆遷村民。村民私蓋的二層以上建筑并不納入置換面積計(jì)算，“最多也就是給個工料、裝修錢。”“和以往相比，這次的標(biāo)準(zhǔn)老百姓還是挺滿意的，之前政府還派人入戶測量、調(diào)查、登記什么的，正規(guī)多了。據(jù)玉泉村村委會的人講，中塢村的回遷房就在北塢村那 42 棟樓旁邊，接下來玉泉的其他村拆遷也要搬過來，說是要建到 100 棟呢?！笨匆娪浾卟稍L，中塢村五、六名年紀(jì)較輕的村民圍上來說，“因?yàn)閮纱咫x得近，很多人是親戚，所以北塢的回遷房我們?nèi)タ戳耍藰情g距比較小、采光可能受影響外，其他的都還好。

政府動員的人說了，中塢村誰先搬遷就可以優(yōu)先選房?！比欢蟛糠执迕駥χ袎]最終是否比照北塢村拆遷補(bǔ)償工作操作還存有疑問。老張介紹說，中塢村所在區(qū)域是按照南水北調(diào)國家重點(diǎn)工程選址規(guī)劃的，“未來這里將修建一個大型蓄水池，供應(yīng)北京飲水。

這是個國家工程，搬遷政策究竟跟北塢是不是一樣，因?yàn)閺臎]見過正式文件，我們拿不準(zhǔn)?！弊尨迕瘛澳貌粶?zhǔn)。的事情還有很多，比如怎么保證每家每戶是按照現(xiàn)有面積分配，而沒有人從中謀取私利，農(nóng)民的回遷房是否有“大產(chǎn)權(quán)”、可不可以上市交易，“上樓”是不是就意味著“農(nóng)轉(zhuǎn)居”、“上樓”以后靠什么生活、能不能加入城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系等等。

因?yàn)椴涣私猓詡餮院芏?。“政府不能只考慮拆遷前，不考慮上樓之后我們怎么辦”，能不能將規(guī)劃方案涉及的細(xì)節(jié)，以及拆遷后對村民生活的基本保障措施等問題透明化、并且公開，讓每個利益相關(guān)者知曉，是村民目前最多的想法。

“土地沒有了，子孫靠什么吃飯呀”

“南水北調(diào)、改造城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村是國家的大政策，我們應(yīng)該支持。但從心里說，我們是農(nóng)民，有選擇誰也不愿意放棄土地，土地沒有了，子孫靠什么吃飯呀！”村里的老一輩紛紛表示。

實(shí)際上，北塢和中塢周邊早已沒了農(nóng)耕土地，村民手里僅有或祖輩流傳、或村里劃分的宅基地。雖然按照規(guī)定每戶有 120 平米的宅基地配額，但隨著村中常住人口的增長和土地面積的縮小，近10 年玉泉村已經(jīng)很少給新增人口劃分宅基地了?！耙?yàn)檫@個，很多 20、30 歲以前沒分到地，現(xiàn)在又要成家的村民沒少找過村委會。

可是中塢村的村長啥權(quán)力都沒有，周圍 8 個村都?xì)w玉泉村委會管，原來屬于村里的好地都租得差不多了，光靠那幾個人根本解決不了問題?！崩蠌堈f，“現(xiàn)在一說要拆遷，矛盾就更大了?！贝迕袼f的“玉泉村出租的地”是指離中塢村不遠(yuǎn)、交通便利的閔莊路地帶。這是北京人從市區(qū)到香山的必經(jīng)之路，機(jī)動車絡(luò)繹不絕。閔莊路兩側(cè)鱗次櫛比的開滿了 4S 店，更是北京市民購車的一個重要去處。出租并經(jīng)營這一帶的是海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)玉泉農(nóng)工商公司等“掛名”在四季青鎮(zhèn)的公司。出租集體所有的土地，作為集體一員的村民卻都表示從沒得到過一分錢的“分紅”，也不知道應(yīng)該向誰要這些本屬于集體一員的“福利”?！霸斐蛇@種局面的一大原因還在于四季青的一級體制。

最初在 1958 年的時(shí)候，四季青提前進(jìn)入共產(chǎn)主義，搞了一級所有制。這曾經(jīng)是全國農(nóng)業(yè)的先進(jìn)，到改革開放后也沒有進(jìn)行改革，行政村的村委會對土地沒有任何決策權(quán)，決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)都在四季青鎮(zhèn)政府手里，鎮(zhèn)政府拿走土地根本不需要通知村委會。這給大家造成的影響是，根本沒有村民集體所有的觀念，出了事沒人管，也不知道要找什么人管。

按照村民介紹，在一級政府的四季青鎮(zhèn)，村委會必須為所有成年勞動力安排工作?！翱蓪?shí)際情況是，如果你對安排的工作不滿意，那鎮(zhèn)政府就再不管你了?！币簿褪钦f，村民從 20 歲可以參加工作到 60 歲退休的 40 年間，拿不到任何來自村或鎮(zhèn)政府的補(bǔ)貼。

現(xiàn)在的中塢村，得不到任何補(bǔ)貼的占到成年勞動力總?cè)藬?shù)的 80%。“你知道在中塢，一個治安員站街一個月的工資是多少嗎？只有 60 元錢。”“沒地可種，沒有補(bǔ)貼和收入，就只能出租房子來維生。如果條件好，誰愿意自己家里住上十幾口、甚至幾十口陌生人”，祖輩生活在中塢村的李醫(yī)生說，“將來‘上樓’了，可能連這條生路都會斷了。如果還是農(nóng)民身份，醫(yī)保、養(yǎng)老這些社會保障就還是雙重標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)民的醫(yī)保報(bào)銷限制條件很多，報(bào)銷比例也低于城鎮(zhèn)居民，生場大病家里生活就要倒退三年。現(xiàn)在村里 60 歲以上的老人每月退休的養(yǎng)老金最高不超過 600 元，還不到北京市標(biāo)準(zhǔn)的一半。物業(yè)采暖的費(fèi)用又貴，怎么生活？”

“玉泉的土地根本不養(yǎng)玉泉的人”

對于記者詢問海淀區(qū)政府提出的“集體產(chǎn)業(yè)用地”的概念，修建包括外來人口居住公寓項(xiàng)目，將收益作為集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，回遷后村民參股集體經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營性資產(chǎn)和收益歸全體村民所有的設(shè)想，村民們表示很難認(rèn)同。在一級財(cái)政的四季青鎮(zhèn)，玉泉村每年所獲利潤必須上交鎮(zhèn)財(cái)政，而不能直接用于村內(nèi)分紅。

“四季青鎮(zhèn)農(nóng)工商總公司、玉泉農(nóng)工商公司早就有了，可是出租閔莊路等玉泉村集體的收入，也只向這些公司中的職工村民分配，其他村民分不到。職工村民那是勞動應(yīng)得的，還不是分紅，人家到別的公司干活不也得給工資嗎？”老張的兒子對記者說，“所以，規(guī)劃的酒店也好，外來人口公寓也好，經(jīng)營收入也很難分給村民。

再說了，誰代表全體村民經(jīng)營公司？現(xiàn)在村黨支部書記就是公司的法人代表，村民怎么監(jiān)督得了？玉泉的‘傳統(tǒng)’就是玉泉的土地根本不養(yǎng)玉泉的人?！痹诖迕駛円蓱]重重的同時(shí)，記者看到目前為止北京市住建委、規(guī)劃委對集體土地上建設(shè)針對外地來京人員的租賃房問題，沒有任何正式文件。

雖然海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)政府在下一步對“蟻?zhàn)?/font>”聚居的唐家?guī)X地區(qū)改造方案中表示，借鑒“北塢村試點(diǎn)”提出的建設(shè)外來人口公寓的做法，但事實(shí)上，北塢村的這個公寓目前還只是停留在報(bào)道和文件中，沒有落地。但是，反對和質(zhì)疑聲已經(jīng)出現(xiàn) ：允許在集體土地上進(jìn)行經(jīng)營性住宅的開發(fā)建設(shè)，意味著放開集體土地的經(jīng)營權(quán)，那么目前大量泛濫的“小產(chǎn)權(quán)”房，完全可以同樣采取對外出租的方式，為集體組織營利，從而實(shí)現(xiàn)集體土地的市場化流轉(zhuǎn)，這是國家嚴(yán)令禁止的?！霸谵r(nóng)村的拆遷中建租賃房，海淀是有這個意向，但建多少、租金是多少、租給什么人，至少在北京市兩會的時(shí)候，海淀是沒有想清楚的。

參加了今年海淀區(qū)人大會議的人大代表許志永說?，F(xiàn)實(shí)來看，如果集體用地上的建設(shè)投資完全由村集體主導(dǎo)，而不是政府投資建設(shè)，那么村集體組織并不見得樂意建這種租賃房。北塢村的兩塊回遷房地塊總投資約 9 億元，需由村集體來主導(dǎo)完成。除政府能給予的道路征地補(bǔ)償、貼息貸款等支持外，村集體最重要的資金來源，就是其所擁有的產(chǎn)業(yè)用地，包括這一租賃房地塊。北塢與中塢緊鄰頤和園、玉泉山，可謂寸土寸金，位于兩村不遠(yuǎn)處的寫字樓項(xiàng)目玉泉慧谷園，目前租金約 3 元 / 平方米 / 天，100 平方米的租金約 9000 元 / 月。很明顯，建成辦公樓或者其他物業(yè)，收入會更高。所以，即使村民們堅(jiān)信“自主建房、收益分享”能夠?qū)崿F(xiàn)，在獲得集體土地運(yùn)營權(quán)的同時(shí)，制度框架卻使其無法實(shí)現(xiàn)利益最大化，也許將是這些村莊改造無法回避的難題。