馬燕：保護(hù)稀土應(yīng)專門立法

2010年09月16日 16:19
來源：財經(jīng)國家周刊

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馬燕

中國環(huán)境資源法學(xué)會常務(wù)理事

中央政府正在尋求整治稀土亂局的解決方案，但推進(jìn)過程困難重重。

毫無疑問，作為“工業(yè)味精”的稀土資源對我國未來發(fā)展具有重要戰(zhàn)略價值。保護(hù)稀土資源既需要清醒的意識、足夠的熱情、區(qū)域的聯(lián)動，也需要理智的策略和規(guī)則。而要實現(xiàn)稀土資源開采的長效整合和規(guī)制，行政協(xié)作固然重要，但法律才是最有效的工具。

不久前，《南方五省(區(qū))15市稀土開發(fā)監(jiān)管區(qū)域聯(lián)合行動方案》的問世，以區(qū)域合作的方式拉開了稀土資源開發(fā)利用整治的序幕，其作為我國資源管理領(lǐng)域的開拓性嘗試，不僅引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，同時也觸動著與稀土相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會、人文、資源稟賦、地緣政治及科學(xué)技術(shù)等方面的神經(jīng)。

在筆者看來，稀土保護(hù)的區(qū)域合作既是經(jīng)濟(jì)全球化和可持續(xù)發(fā)展要求在我國資源領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是我國內(nèi)憂外患的資源形勢使然，是地方稀土資源監(jiān)管主動性、積極性的表達(dá)，也反映了我國資源監(jiān)管存在嚴(yán)重的滯后性。

我國現(xiàn)行法律在規(guī)范礦產(chǎn)資源方面的基本原則、基本制度為礦產(chǎn)資源管理和開發(fā)提供了基本規(guī)范，是國家統(tǒng)一監(jiān)管和行政區(qū)域聯(lián)動監(jiān)管稀土資源的重要依據(jù)、共同準(zhǔn)則和區(qū)域間資源利益平衡之公器。

可以斷言的是，在整治稀土亂局的過程中，各利益集團(tuán)之間的博弈會相當(dāng)激烈，整合資源的權(quán)力部門必須依照相關(guān)法律行事。

首先稀土資源屬于國家所有。我國憲法、礦產(chǎn)資源法、物權(quán)法均明確規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有。這一法律原則表明，稀土作為重要的礦產(chǎn)資源，其所有權(quán)歸國家所有。在資源歸國家所有的前提下必須明確：首先，稀土資源歸國家所有并不是歸資源所在的地方人民政府某個職能部門所有，也不是歸資源所在區(qū)域的人口或持有礦業(yè)權(quán)證的企業(yè)所有，其屬于全民所有。

其次，國家擁有稀土資源開采的支配權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和收益權(quán)。具體包括資源開發(fā)利用規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)的配置、許可證的頒發(fā)、礦產(chǎn)價格構(gòu)成要素調(diào)整、資源收益分配、地質(zhì)資料管理，以及資源開采量、礦產(chǎn)儲備、出口量調(diào)控、礦山的恢復(fù)與治理監(jiān)督等。

再次，基于稀土資源的生態(tài)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和社會屬性，中央政府及其資源職能部門具有保障稀土資源合理利用，協(xié)調(diào)和平衡全國不同區(qū)域稀土資源開發(fā)利用的職責(zé)。其既有權(quán)監(jiān)督地方政府及礦業(yè)權(quán)人依法合理勘探、開采稀土資源，也有義務(wù)平衡中央、地方和礦業(yè)權(quán)人在資源開發(fā)中的利益關(guān)系；有義務(wù)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)、礦業(yè)權(quán)人和礦區(qū)人口的長遠(yuǎn)發(fā)展；還要監(jiān)督和保障全國稀土資源的可持續(xù)利用、礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全和礦區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

最后，嚴(yán)格依法懲治非法采礦的違法和犯罪行為。我國憲法規(guī)定，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。礦產(chǎn)資源法和刑法對非法采礦、破壞性采礦的違法和犯罪行為的懲治做了明確的規(guī)定，司法部門也對非法采礦、破壞性采礦的定罪量刑有明確的司法解釋。鑒于非法采礦行為和破壞性采礦行為是導(dǎo)致稀土礦業(yè)秩序混亂、稀土資源嚴(yán)重浪費和流失的主要原因，在治理礦區(qū)秩序過程中，要對其進(jìn)行重點打擊。既要遏制稀土開采中的一般違法開采行為，也要嚴(yán)厲打擊稀土開采中的犯罪行為，不能以行政處罰代替刑事處罰。

當(dāng)然，法律作為一種行為規(guī)范，相對于復(fù)雜多變的社會，總是具有一定的滯后性，這種滯后性不僅是法律修改的客觀依據(jù)和源動力，偶爾也會成為怠于修法的理由。在資源競爭激烈，稀土資源保護(hù)趨于理性之際，建議我國應(yīng)當(dāng)盡快完成《礦產(chǎn)資源法》的修改。

同時，鑒于我國快速發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，基于我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的國際地位和國內(nèi)需求，應(yīng)在修改礦產(chǎn)資源法的同時，以稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源為保護(hù)對象制定專門的《優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保障法》。因為，大礦法雖然能夠為優(yōu)勢礦產(chǎn)資源開發(fā)利用提供基本規(guī)范，但不能就特殊礦產(chǎn)進(jìn)行較強(qiáng)針對性的全面規(guī)制，在保護(hù)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源方面仍會有諸多局限。預(yù)期依賴行政法規(guī)解決優(yōu)勢礦產(chǎn)管理中具有系統(tǒng)性的特殊問題，倒不如根據(jù)實際需要制定專門法更經(jīng)濟(jì)、更有效。

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