遲福林：“十二五”城市化的五大追問

2010年08月23日 14:15
來源：人民論壇

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遲福林

“十二五”城市化的五大追問——發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與城市化戰(zhàn)略

有專家提出，當(dāng)前的城市化水平已超前于工業(yè)化水平，城市化速度超過工業(yè)化速度。我認(rèn)為這個判斷與實(shí)際情況相差較大。實(shí)際的狀況是，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化

未來5-10年，我國正處在城市化發(fā)展的特殊時期。這個“特殊性”至少有三個方面：改革開放30多年，我國的發(fā)展階段發(fā)生了歷史性的變化——從生存型階段進(jìn)入到發(fā)展型新階段;發(fā)展導(dǎo)向處在歷史性轉(zhuǎn)折時期——從經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國民收入發(fā)展導(dǎo)向;發(fā)展方式的歷史性轉(zhuǎn)變——投資主導(dǎo)轉(zhuǎn)為消費(fèi)主導(dǎo)。

正是在這樣一個大背景下討論城市化戰(zhàn)略的特殊性，筆者提出五個問題與讀者討論。

城市化主導(dǎo)還是工業(yè)化主導(dǎo)?

我國城市化進(jìn)程滯后于工業(yè)化進(jìn)程是一個基本事實(shí)。有專家提出，當(dāng)前的城市化水平已超前于工業(yè)化水平，城市化速度超過工業(yè)化速度。我認(rèn)為這個判斷與實(shí)際情況相差較大。實(shí)際的狀況是，城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化?？傮w來說，我國的工業(yè)化已進(jìn)入中后期，按照這樣的工業(yè)化發(fā)展水平，城市化率大概應(yīng)為55-60%。2009年我國的城市化率只有46.6%，與工業(yè)化水平相比，城市化率滯后10-15個百分點(diǎn)。

“十二五”初步實(shí)現(xiàn)城市化主導(dǎo)的格局。我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展的重要階段?！笆濉睍r期，估計(jì)城市化率年均將提高1-1.2個百分點(diǎn)，達(dá)到50%以上。這個階段性城市化的快速發(fā)展，由東部向中西部擴(kuò)張，以中西部的城市群為突出特點(diǎn)，在大中城市加快發(fā)展的同時，出現(xiàn)大城市群、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化齊頭并進(jìn)的格局。

城市化主導(dǎo)對發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有決定性影響。第一，決定服務(wù)業(yè)比例。沒有城市化，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)是不可能的;第二，決定城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程?？焖俚某鞘谢厝唤⒃诟淖兂青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上;第三，對改善資源環(huán)境問題有決定性影響。城市化產(chǎn)生某些環(huán)境問題，但城市化又是解決環(huán)境問題的重大選擇。這里的關(guān)鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發(fā)，制定城市化的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略;第四，決定勞動力的就業(yè)。如果沒有城市化和由此帶來的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大勞動力的就業(yè)范圍和提高勞動力的就業(yè)水平就會受到嚴(yán)重制約。

重點(diǎn)發(fā)展大城市還是中小城市?

從實(shí)踐看，城市發(fā)展的平行化既不利于城市群的發(fā)展，也不利于中小城市的發(fā)展。有數(shù)據(jù)表明，中部地區(qū)事實(shí)上已成為我國城市化的“洼地”。為什么?因?yàn)橹胁渴鞘械囊?guī)模小。至今，中部沒有一個中心城市進(jìn)入全國大城市競爭力前十位。由于首位城市規(guī)模偏小，形成中部城市發(fā)展處于群龍無首的狀態(tài);而由地改市形成的一些中等城市，規(guī)模相差不大，城市之間的分工合作、角色定位很難，城市的功能結(jié)構(gòu)不合理。從發(fā)展趨勢看，大城市拉動的城市群，已經(jīng)成為我國城市化時代區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的重要組成部分。如果沒有大城市的發(fā)展，沒有1-2個中心城市發(fā)揮大城市的效應(yīng)，中部中小城市的快速發(fā)展是很困難的。

受人口和資源的約束，應(yīng)當(dāng)走重點(diǎn)發(fā)展大城市的道路。資源約束和土地約束是越來越突出的問題。在這個特定的背景下，應(yīng)當(dāng)走以大城市帶動中小城市發(fā)展的路子，并由此促進(jìn)大城市和中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，發(fā)展大城市的促進(jìn)城市集合發(fā)展，是在土地約束下推進(jìn)城市化的有效途徑。更何況新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于大城市、大都市的經(jīng)濟(jì)聚集度。其次，大城市有利于發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。不能把大城市發(fā)展中的某些環(huán)境問題等同于大城市“病”。事實(shí)上，實(shí)行低碳經(jīng)濟(jì)也同大城市的聚集度有關(guān)。

城市化推進(jìn)是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)還是行政主導(dǎo)?

從實(shí)際情況來看，城市化進(jìn)程受到行政體制和行政區(qū)劃體制的制約和影響?，F(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有明顯缺陷的：第一，容易使地方政府以自身利益最大化為目標(biāo);第二，容易阻礙城市的“集聚功能”和行輻射功能”;第三，容易導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的困難。

行政力量的推動應(yīng)當(dāng)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化。政府對于城市發(fā)展的作用十分重要。但是，政府主導(dǎo)的城市化有兩面性，在推動城市化發(fā)展的同時，又成為城市化快速發(fā)展的重要制約。為此，需要在政府有效作用下，盡快形成經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化新格局：第一，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的大城市的快速發(fā)展;第二，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市群的合理布局;第三，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的新興城市的興起;第四，以經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市帶的形成。

關(guān)于大中小城市行政管理權(quán)限。這里，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市化：一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求科學(xué)規(guī)劃城市空間;二是要按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，而不是依據(jù)行政層級賦予大中小城市的行政管理權(quán)限。在調(diào)研中，有的城市領(lǐng)導(dǎo)提出，規(guī)定副省級城市、地級城市、縣級城市等行政級別，并依據(jù)這個行政級別來確定不同的審批權(quán)，是不利于城市化發(fā)展的。我認(rèn)為，這個意見值得研究。

防止兩種傾向：第一，防止行政區(qū)劃體制限制城市化發(fā)展;第二，防止城市化的“大躍進(jìn)”(比如，城市化大拼盤”、“攤大餅”)。現(xiàn)實(shí)中這個問題是存在的，并有一定的普遍性。各級政府推動城市化發(fā)展是和大趨勢相適應(yīng)的，問題在于，這個問推動城是否建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域布局的現(xiàn)實(shí)需求和未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上。建立在這個基礎(chǔ)上，會以此合理確立城市化、城市群、城市帶的發(fā)展，否則，以行政手段來拼人口規(guī)模、土地規(guī)模，大規(guī)模地上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大規(guī)模地征用農(nóng)地，必然對城市化進(jìn)程產(chǎn)生諸多的負(fù)面影響，也會使城市化的功能和作用大打折扣。

以城市化為重點(diǎn)推動城鄉(xiāng)一體化還是以城鄉(xiāng)一體化為重點(diǎn)促進(jìn)城市化?

從實(shí)際情況看，城市化水平與地區(qū)城鄉(xiāng)差距成反比。城市化程度越高，城鄉(xiāng)收入差距就越小。例如，東歐國家的城市化比例相對較低，城鄉(xiāng)人均GDP相差2-3倍;歐美國家的城市化率很高，城鄉(xiāng)人均GDP相差1-2倍。大城市發(fā)展的實(shí)踐，不支持“城市越大，貧富差距越大”、“城市越大，城鄉(xiāng)差距越大”的觀點(diǎn)。事實(shí)上，以城市化為重點(diǎn)將有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

“十二五”城市化進(jìn)程中突出的問題是兩億農(nóng)民工如何市民化?！笆濉睍r期，土地的集約化和農(nóng)民工的市民化要同步推進(jìn)。未來3-5年，隨著城市化進(jìn)程加快，應(yīng)當(dāng)讓“農(nóng)民工如三個字成為歷史。為此，解決兩億農(nóng)民工融入城市，需要盡快改革戶籍、土地的社會福利的制度安排。

分類推進(jìn)省直管縣改革，促進(jìn)中小城市發(fā)展。在城市化快速發(fā)展的大背景下，省直管縣改革應(yīng)緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標(biāo)，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。按照因地制宜、分類推進(jìn)省重點(diǎn)突破的原則，以多種形式推進(jìn)省直管縣改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市;第二，把部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)升格為中等城市;第三，對靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的縣可考慮“撤縣改區(qū)”。對于那些農(nóng)業(yè)縣，建議實(shí)行財(cái)政及行政省直管縣。這樣，一方面使農(nóng)業(yè)縣能夠直接獲得省級支持，增強(qiáng)縣域活力;另一方面周邊城市化的發(fā)展可吸納農(nóng)業(yè)縣域的剩余勞動力。

城市化發(fā)展優(yōu)先還是結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先?

城市化是促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要推動力。由于歷史原因，我國確實(shí)存在城市化結(jié)構(gòu)不合理的問題。多數(shù)城市的服務(wù)業(yè)比重大都偏低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。下一步，處于發(fā)展型新階段的城市化，必然是消費(fèi)拉動的城市化。這就需要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以與城市化的需求相適應(yīng)。就是說，無論是解決現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是確立未來的結(jié)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)，其主要的推動力是城市化。

我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要因素在于城市化水平偏低。沒有城市化尤其是大中城市的發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整難以到位。應(yīng)當(dāng)說，我國的結(jié)構(gòu)失衡和城市化有一定的內(nèi)在聯(lián)系：第一，為什么工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級比較困難?這是因?yàn)楝F(xiàn)有的城市化對工業(yè)化的約束尤其是低碳發(fā)展約束，還沒有上升為剛性約束;第二，為什么服務(wù)業(yè)發(fā)展比例低?這與城市化的水平直接相聯(lián)系;第三，為什么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度偏低?重要原因也是城市化水平不高。這是因?yàn)楝F(xiàn)城市化的需求是決定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

在加快城市化發(fā)展中推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第一，在部分城市化率較高的地區(qū)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整：第二，在廣大中西部地區(qū)走以城市化帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整的路子。中部崛起要發(fā)展現(xiàn)代新型工業(yè)，重要的途徑是以新型城市化帶動新型工業(yè)化。(作者為中國(海南)改革發(fā)展研究院院長)