社科院藍(lán)皮書：地方政府土地財(cái)政被指推高房價(jià)

2010年05月06日 06:49
來源：法制日報(bào) 作者：杜曉

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法制日報(bào)見習(xí)記者 任雪 記者 杜曉

在經(jīng)營城市的誘惑下，地方政府通過各種手段推高地價(jià)和房價(jià)，以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市房價(jià)在地方政府的推動(dòng)下單邊上漲，居高不下，使多數(shù)城市居民難以承受。這種狀況侵蝕了城市居民特別是購房居民的利益，有損社會(huì)公平正義，同時(shí)也透支了地方未來的土地收入，由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益是不穩(wěn)定、難以為繼的。

“地方政府高度依賴土地收入來‘經(jīng)營城市’的模式推高了地價(jià)和房價(jià)?！?月5日，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的房地產(chǎn)藍(lán)皮書尖銳地指出，地方政府得上了“土地病”，導(dǎo)致房地產(chǎn)發(fā)展綁架了城市建設(shè)，也綁架了地方政府，引發(fā)了諸多問題和危害。

此番言論與不久前新華社炮轟房地產(chǎn)市場的“六連評(píng)”之———《“土地財(cái)政”還能維持多久》的觀點(diǎn)不謀而合。新華社評(píng)論稱，“瘋狂拿地、推高地價(jià)房價(jià)的背后，總能看到一些地方政府的影子。把出讓土地作為地方的主要財(cái)源，在某種程度上是一種‘一榮俱損’的短期行為”

事實(shí)上，在作為官方權(quán)威媒體的新華社“發(fā)聲”不久，中央就開始連續(xù)打出重磅組合拳，替過熱的房地產(chǎn)市場“退燒”。不過，無論是中央的調(diào)控政策還是地方的細(xì)則，“重心”都放在了抑制投機(jī)炒房上。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，房價(jià)過快上漲不全是購房者投機(jī)炒房惹的禍，地方政府過分依賴房地產(chǎn)、土地財(cái)政同樣值得警惕。

近年來屢創(chuàng)歷史新高的土地出讓金即是一個(gè)有力佐證。最新數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓金達(dá)1.5萬億元。分析人士認(rèn)為，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，房地產(chǎn)“綁架”地方財(cái)政早已成為公開的秘密。土地財(cái)政的依賴讓地方政府想方設(shè)法打土地出讓金的主意，這是土地出讓亂象的深刻根源。

“漂亮城市”的背后，是地方政府饑渴式的土地供應(yīng)、積極的“救市”和房價(jià)的飆升

在論述“土地病”的病根時(shí)，房地產(chǎn)藍(lán)皮書稱，中國正在經(jīng)歷著城市建設(shè)的高潮，各大城市都需要龐大的資金投入，而土地收入是政府資金收入的主要來源。在這種情況下，政府的城建活動(dòng)與房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生了微妙的關(guān)系，一方面只有房價(jià)上漲土地才能賣高價(jià)，另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在客觀上推動(dòng)了城市房價(jià)的進(jìn)一步上漲，進(jìn)而推動(dòng)土地價(jià)格的進(jìn)一步上漲，又能給城市建設(shè)提供更多的資金，從而形成一種滾雪球式的“經(jīng)營城市”模式。

房地產(chǎn)藍(lán)皮書撰寫者之一、中國社會(huì)科學(xué)院袁一正以浙江省杭州市為范例，論證了自己的觀點(diǎn)。

袁一正說，上世紀(jì)90年代，由于城市建設(shè)資金的匱乏，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，杭州被稱為是“建在美麗西湖上的破爛城市”。為了給城市建設(shè)籌措資金，杭州市在1997年成立了城市儲(chǔ)備中心，1999年在全國第一個(gè)推出了土地“招拍掛”制度。

在過去幾年中，杭州市的土地出讓金一直排在全國城市的前列：2007年646億元，在全國各城市中排名第二；2009年這一數(shù)字上升到了1054億元，排名第一。杭州土地供應(yīng)速度在2009年不斷加快，最后兩個(gè)月土地出讓金達(dá)到近500億元。

袁一正總結(jié)道，這座“漂亮城市”、“新天堂”的背后，是地方政府饑渴式的土地供應(yīng)、積極的“救市”和房價(jià)的飆升。

時(shí)至今日，杭州市區(qū)的商品房價(jià)在每平方米2萬元以上，與10年前相比，上漲了近10倍。

此外，袁一正還以天津河海區(qū)的開發(fā)為例，介紹地方政府如何依靠土地進(jìn)行經(jīng)營：“政府將大批尚未開發(fā)的土地預(yù)先抵押給銀行，融資后再拆遷修路、建房回款。對這種‘不花政府一分錢，萬丈高樓平地起’，不少城市領(lǐng)導(dǎo)引以為豪。

而實(shí)際上，早在2006年，國務(wù)院就出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》。通知規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”，并在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

“這一規(guī)定引來好評(píng)，但卻沒有得到很好的落實(shí)，導(dǎo)致通知出臺(tái)已有4年，土地出讓亂象依然存在，令人深思?！睒I(yè)內(nèi)人士在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說。

高度依賴土地“經(jīng)營城市”的模式積累了諸多的問題和危機(jī)，侵蝕了城市居民特別是購房居民的利益，有損社會(huì)公平正義

任何事物的產(chǎn)生都有其歷史背景。

房地產(chǎn)藍(lán)皮書認(rèn)為，依賴土地“經(jīng)營城市”這種模式是在中國城市建設(shè)大潮的歷史背景下產(chǎn)生的，也在某段時(shí)期起到了一定的作用。然而，這種土地出讓的“經(jīng)營城市”模式隨著自身的不斷擴(kuò)張，也給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來了巨大的危害，積累了諸多的問題和危機(jī)。

在經(jīng)營城市的誘惑下，地方政府通過各種手段推高地價(jià)和房價(jià)，以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化，城市房價(jià)在地方政府的推動(dòng)下單邊上漲，居高不下，使多數(shù)城市居民難以承受。袁一正認(rèn)為，這種狀況“侵蝕了城市居民特別是購房居民的利益，有損社會(huì)公平正義”。同時(shí)，由于土地具有稀缺性和不可復(fù)制性，在現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府賣一塊土地等于一次性收取了該土地未來50到70年的收益，透支了地方未來的土地收入，由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益是不穩(wěn)定、難以為繼的，影響了城市未來的可持續(xù)發(fā)展。

毫無疑問，地價(jià)的上漲將最終要由購房者埋單。房地產(chǎn)藍(lán)皮書認(rèn)為，房價(jià)過高、上漲過快，已經(jīng)成為影響中國房地產(chǎn)市場持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展最突出的問題，使房地產(chǎn)泡沫不斷加大，“中國房地產(chǎn)價(jià)格永遠(yuǎn)持續(xù)上漲只能是一個(gè)神話”

將房地產(chǎn)發(fā)展中的民生指標(biāo)納入政績考核體系，才能迫使地方政府在政績壓力下，更合理地利用土地“經(jīng)營城市”

抑制“土地生財(cái)”，對于高房價(jià)無疑是釜底抽薪。

據(jù)《法制日報(bào)》記者了解，在今年兩會(huì)上，就有代表委員透露，一些城市的年土地出讓收益占到了財(cái)政收入的五六成之多。如西部某城市年財(cái)政收入為200余億元，而其年經(jīng)營土地的收入竟超過了100億元。

僅憑所謂“經(jīng)營城市”的口號(hào)，通過“收儲(chǔ)土地”和高價(jià)拍賣，轉(zhuǎn)手就能獲得巨額收益。更何況，與其他實(shí)體投資項(xiàng)目相比，房地產(chǎn)開發(fā)當(dāng)年就能見效，對GDP的“貢獻(xiàn)”顯著。在這些因素的影響下，地方政府陷入了過度依賴土地的惡性循環(huán)。房地產(chǎn)藍(lán)皮書認(rèn)為，這種模式?jīng)Q不應(yīng)該成為我國城市建設(shè)的常規(guī)模式，須進(jìn)行深入綜合的改革。

近期引起社會(huì)廣泛熱議的“物業(yè)稅”，被認(rèn)為是一個(gè)有效辦法。房地產(chǎn)藍(lán)皮書稱，將征收土地出讓金改為征收物業(yè)稅，一方面可以有效扭轉(zhuǎn)政府的短期行為，迫使其提供好的基本公共服務(wù)；另一方面，物業(yè)稅可以為地方政府提供長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展且不影響未來的“土地收入”

房地產(chǎn)藍(lán)皮書還建議，要“深化財(cái)稅體制改革，合理界定財(cái)權(quán)、事權(quán)”。理由是，目前地方政府“事權(quán)無限、財(cái)權(quán)上收”的不對稱狀況，是造成地方政府嚴(yán)重依賴土地“經(jīng)營城市”的原因之一。只有財(cái)權(quán)和事權(quán)逐漸匹配，地方政府必要的“經(jīng)營城市”資金壓力減輕，才會(huì)減少對土地的嚴(yán)重依賴。

“改革地方政府的政績考核評(píng)價(jià)體系”，也被房地產(chǎn)藍(lán)皮書認(rèn)為是“抑制地方政府‘土地生財(cái)’沖動(dòng)”的辦法之一。

“住房是民生的重要問題，關(guān)系到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，應(yīng)該將房地產(chǎn)發(fā)展中的民生指標(biāo)納入政績考核體系。在這個(gè)體系中，既要有保障性住房建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)有房價(jià)收入比、房價(jià)上漲速度等保持房價(jià)穩(wěn)定性的考核標(biāo)準(zhǔn)?！痹徽f，“有了這些民生指標(biāo)的加入，才能使地方政府在政績壓力下，更有遠(yuǎn)見地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更合理的利用土地‘經(jīng)營城市’，真正做到科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

法制日報(bào)北京5月5日訊

社科院專家稱無合理土地制度樓市調(diào)控難達(dá)目的

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