地方債務(wù)面臨兩難(2)

2010年04月08日 20:06
來源：商務(wù)周刊

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“前門”小心開啟

在北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授姚洋看來，當(dāng)前最應(yīng)該做的就是轉(zhuǎn)制或者關(guān)掉政府融資公司，因?yàn)樵谏鐣只@著的今天，政府介入商業(yè)，利益集團(tuán)很可能乘虛而入?！皠偘咽袌鼋⑵饋?，就去搞政府公司，政府又回到參與者角色，結(jié)果又是所謂幾千個公司在競爭?！币ρ缶嬲f：“政府深度參與經(jīng)濟(jì)后果是嚴(yán)重的，擠出民營資本，腐蝕政府，這些公司頭幾年也許不容易做壞，以后就不好說了，壞賬出來，又要從頭再來。最后中國可能要走錯路，1990年代以來的改革也可能落空。

不僅是學(xué)者，經(jīng)過2009年上半年平臺數(shù)量和信貸金額的驚人增長，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)部委也清楚意識到地方投融資平臺的潛在風(fēng)險。中國銀監(jiān)會2009年7月底發(fā)布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，要求嚴(yán)格防范項(xiàng)目融資風(fēng)險。河北省財政廳廳長齊守印告訴《商務(wù)周刊》，去年9月份，銀監(jiān)會主席劉明康特地給各省省長寫信，提醒各地方切實(shí)防范投融資平臺的還款來源、貸款期限等方面的風(fēng)險問題。2009年10月21日，國務(wù)院總理溫家寶部署第四季度重點(diǎn)工作時也指出，“要規(guī)范地方政府及其平臺公司的舉債和擔(dān)保承諾行為”。

名目繁多的地方隱性債務(wù)也為中央與地方、政府與公眾之間的信息不對稱提供了空間，使得宏觀決策難度加大。地方隱性債務(wù)也為政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況，造成債務(wù)管理非?；靵y。而且目前由于各大部委對地方融資平臺的理解和界定各有不同，有關(guān)部門對地方債務(wù)風(fēng)險只能估算，難以摸底。比如銀監(jiān)會的統(tǒng)計口徑比較大，跟政府有關(guān)系的平臺公司債務(wù)都統(tǒng)計在內(nèi)；財政部更關(guān)注的是直接導(dǎo)致政府償還的融資平臺債務(wù)，剔除了由項(xiàng)目現(xiàn)金收益來償還的地方債務(wù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不確定性還在于地方政府在填報地方財政報表時有很大的靈活度。河北省財政廳廳長齊守印告訴《商務(wù)周刊》：“中央部委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于各省上報，一個項(xiàng)目有的省說，有的省不說。”據(jù)悉，審計署已決定2010年對全國各地地方政府債務(wù)做一次“全面摸底”

近年來，賈康、國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧等學(xué)者先后提出，地方債務(wù)問題的治本之策，是允許地方以稅收權(quán)與稅收收入或收益項(xiàng)目的現(xiàn)金流和收益為擔(dān)保，發(fā)行債券、合理舉債，從而實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的透明化、陽光化。在這樣的背景下，地方債務(wù)問題的治政府融資的“前門”——地方債券提上了議事日程。2009年2月17日，全國人大發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》中正式提及了地方政府債券，隔天財政部即下發(fā)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方債開始進(jìn)入發(fā)行實(shí)施階段。去年還陸續(xù)下發(fā)了一系列《通知》、《方法》、《辦法》等制度文件，對債券的發(fā)行方式、使用范圍、監(jiān)督管理等工作做出了明確的規(guī)定。

發(fā)行地方債券的嘗試一直在小心翼翼的穩(wěn)步推進(jìn)。經(jīng)過2009年3月份新疆、安徽兩只地方債的投放后，2009年第二、三季度集中發(fā)行了一大半額度，截止2009年9月4日，財政部代理發(fā)行的2000億元地方政府債券的任務(wù)全部完成，采用的是銀行間市場國債承銷團(tuán)招標(biāo)的方式，持債主體主要為商業(yè)銀行，市場頻頻破發(fā)自在情理中。

今年“兩會”上，多位人大代表、政協(xié)委員對地方債券募集的資金在應(yīng)對金融危機(jī)、拉動投資消費(fèi)方面發(fā)揮的作用表示滿意。賈康也對地方債券的未來態(tài)度樂觀，“雖然2000億元的規(guī)模很小，但地方債的登堂入室，預(yù)示著探索地方融資‘陽光化’這個目標(biāo)已經(jīng)很明確了”。消息稱，根據(jù)去年各地方政府的使用情況，中央對地方債券的分配額度、債券期限做了調(diào)整，今年繼續(xù)發(fā)行2000億元地方政府債券以彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差。

開閘的風(fēng)險

就在各方認(rèn)為地方債券將作為一種成功的改革經(jīng)驗(yàn)而獲得大面積推廣，地方融資平臺將壽終正寢，“陽光財政”指日可待時，兩會之后的《通知》緩行告訴人們，這一天的到來還需等待。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希將去年地方債券的實(shí)踐解讀為：為了防范由于法理基礎(chǔ)和相關(guān)配套制度不到位而發(fā)行地方政府債券所引起的信用風(fēng)險和公共風(fēng)險，中央政府妥協(xié)為由財政部代發(fā)地方政府債券，即地方債券的發(fā)債主體不是地方政府，發(fā)多少、怎么用等都需要中央政府來規(guī)定。

中央政府對于地方債券制度性原則的謹(jǐn)慎，源于中國的財政分權(quán)在制度供給失衡的環(huán)境中的風(fēng)險意識。1994年的分稅制改革加強(qiáng)了中央財政的調(diào)控能力，但由此產(chǎn)生的一個矛盾是收入的層層上繳和支出責(zé)任的層層下壓，事權(quán)增加又未獲得足夠的預(yù)算內(nèi)收入資源，導(dǎo)致地方政府的“預(yù)算約束軟化”，地方政府千方百計大量增加預(yù)算外收入，且“不負(fù)責(zé)任”的借債。

地方政府對預(yù)算外收入的依賴決定了要廢除其融資平臺的難度何在。眾所周知，這類收入主要來源是土地，目前我國部分城市土地出讓收入占地方政府總收入的30%—50%，國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)是，2009年全國土地出讓收入達(dá)到1.59萬億元，這些錢大多由市級政府及其所屬的城市投資平臺獲得。

一方面是如此龐大的地方財政需求，另一方面，地方債券顯然無法及時彌補(bǔ)空白，更何況開閘地方債券的風(fēng)險同樣不可小覷。由于中央和地方的委托代理鏈條過長，已經(jīng)導(dǎo)致許多地方縣鄉(xiāng)財政的困境，在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上是上級政府的“或有債務(wù)”，上級政府承擔(dān)著替下級政府清償債務(wù)的潛在義務(wù)，最后中央銀行將成為地方債務(wù)的“最后還款人”。這種情況下如果放開地方發(fā)債，就要冒擴(kuò)大寅吃卯糧的道德風(fēng)險。

在劉尚希看來，這種兩難境地是制度改革滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所致，“如果允許地方實(shí)行赤字政策，很可能導(dǎo)致地方政府盲目發(fā)債，強(qiáng)化政府配置資源的能力，進(jìn)而提高政府配置資源的份額，擠壓市場配置資源的空間”

在他看來，目前地方政府發(fā)行債券是否可以放行，其實(shí)涉及的是政府的職能如何定位的問題。因此他贊同中央政府的謹(jǐn)慎態(tài)度。“在目前信用評級制度和監(jiān)管體制不完善的情況下，在未理清思路和搭建相應(yīng)的體制框架之前，不能輕言放開地方政府債券?！彼f，“最需要改變的，是財稅體制。”

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