吳焰：建立健全政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制

2010年03月04日 11:16
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關(guān)于建立健全政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的提案

全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司

黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)、總裁 吳 焰

集體林權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一重大變革，必將對(duì)我國(guó)林業(yè)發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。林業(yè)的發(fā)展和集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，離不開(kāi)林業(yè)保險(xiǎn)等興林富民配套體系的支持。實(shí)踐證明，保險(xiǎn)機(jī)制在服務(wù)我國(guó)集體林權(quán)制度改革和推進(jìn)林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展上，具有重要的作用。當(dāng)前，需要進(jìn)一步總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)在建立政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制上取得突破。

一是政策性森林保險(xiǎn)可實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入的放大效應(yīng)，以少量的財(cái)政投入撬動(dòng)巨大的社會(huì)資源，提升林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障范圍和水平。在分散的林業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下構(gòu)建起林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌管理和共同分擔(dān)機(jī)制，使林權(quán)改革能夠既放得活又管得好，有利于增強(qiáng)林農(nóng)的保障能力，有利于保障資源增長(zhǎng)和林農(nóng)增收這一林權(quán)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在福建省，為了化解林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政撥出5000萬(wàn)元，將全省1.15億畝森林全部納入火災(zāi)保險(xiǎn)范疇，由中國(guó)人保獨(dú)家提供森林保險(xiǎn)保障服務(wù)，承擔(dān)的保額高達(dá)575億元，使有限的財(cái)政投入產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效應(yīng)，極大地提升了財(cái)政資源的配置效能。

二是政策性森林保險(xiǎn)可通過(guò)有效風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的引入，實(shí)現(xiàn)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)力的有效保護(hù)，服務(wù)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。一方面，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，將財(cái)政投入的一部分轉(zhuǎn)換為林業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，當(dāng)發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)，可以使農(nóng)民及時(shí)獲得相對(duì)充足的再生產(chǎn)啟動(dòng)資金，防范林業(yè)生產(chǎn)中斷的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，經(jīng)營(yíng)政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司出于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和控制風(fēng)險(xiǎn)的需要，依托自身防災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，也成為了護(hù)林生力軍。三年來(lái)，中國(guó)人保在福建省廣泛開(kāi)展林木火災(zāi)保險(xiǎn)，全省系統(tǒng)已累計(jì)處理林木火災(zāi)近3萬(wàn)畝，并通過(guò)積極支付賠款，有力地幫助了林企和林農(nóng)災(zāi)后生產(chǎn)的恢復(fù)。

三是政策性森林保險(xiǎn)可健全林業(yè)生態(tài)投入和保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化林業(yè)公益性和無(wú)償性的生態(tài)效能，有利于人與自然和諧發(fā)展的環(huán)境友好型社會(huì)的構(gòu)建。推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)制度，不僅在于實(shí)現(xiàn)了對(duì)林農(nóng)的支持和保障，更在于構(gòu)建了有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)森林生態(tài)公益效能的價(jià)值補(bǔ)償。

四是政策性森林保險(xiǎn)可改善農(nóng)村信用環(huán)境，促進(jìn)信貸對(duì)林業(yè)的支持。林權(quán)制度改革真正賦予了農(nóng)民生產(chǎn)型的財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)林權(quán)抵押貸款機(jī)制，對(duì)盤(pán)活森林資源，變資源為資本，滿(mǎn)足林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)中的資金需求具有非常重要的作用。而在林業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性與林業(yè)信貸安全性的矛盾中，迫切需要保險(xiǎn)這一專(zhuān)業(yè)化解風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制的參與，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金流向林業(yè)，為林業(yè)乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的“補(bǔ)血”機(jī)制，在2009年初冰雪災(zāi)害中，江西贛州大面積毛竹斷折，5300多萬(wàn)畝林木受損，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)200多億，中國(guó)人保在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有20%的林農(nóng)無(wú)法還貸，有30%難以還貸。

但是，林木的生長(zhǎng)特性和損失分布情況決定了森林保險(xiǎn)相對(duì)復(fù)雜，技術(shù)性強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)成本高，導(dǎo)致森林保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展面臨很多困難和問(wèn)題，表現(xiàn)在政策性森林保險(xiǎn)缺乏有效的長(zhǎng)效機(jī)制，如中央和地方財(cái)政對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼品種和補(bǔ)貼額度有限，扶持優(yōu)惠政策缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定性，有些地方財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)算程序較多、資金劃撥和清算較遲緩，林農(nóng)參與意識(shí)不足，森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制缺失等等。

為進(jìn)一步建立健全我國(guó)政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，我建議：

一、以財(cái)稅支持為牽引，積極營(yíng)造有利于保險(xiǎn)支持集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境?？煽紤]進(jìn)一步提高中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼資金投入結(jié)構(gòu)，增加對(duì)區(qū)域性特色經(jīng)濟(jì)林業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼。進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法，規(guī)范政策性森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼發(fā)放程序，確保補(bǔ)貼資金的及時(shí)、足額到位。加大對(duì)森林保險(xiǎn)的稅收政策支持力度，可考慮對(duì)政策性森林保險(xiǎn)免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅，對(duì)林農(nóng)和林企給予形式多樣、范圍廣泛的稅收優(yōu)惠。

二、以加強(qiáng)監(jiān)管為抓手，為政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)的全面開(kāi)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)營(yíng)氛圍。進(jìn)一步完善規(guī)范森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理的指導(dǎo)文件，對(duì)政策性森林保險(xiǎn)的經(jīng)辦條件、產(chǎn)品管理、條款費(fèi)率、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等做出原則性規(guī)定，對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，避免個(gè)別市場(chǎng)主體由于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)損害林農(nóng)利益。注意培育林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，以保費(fèi)補(bǔ)貼帶動(dòng)保險(xiǎn)意識(shí)的提高。

三、以巨災(zāi)保險(xiǎn)為后盾，建立財(cái)政支持的、多層次的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制。除建立林業(yè)損失超賠再保制度外，可按照單獨(dú)預(yù)算、專(zhuān)戶(hù)管理、專(zhuān)項(xiàng)使用、滾存積累的原則，建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，明確資金來(lái)源、適用范圍、觸發(fā)條件等內(nèi)容，形成以政府為主導(dǎo)、以商業(yè)保險(xiǎn)體系為主體、社會(huì)力量廣泛參與的多層次林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障模式。

四、以法制建設(shè)為保障，構(gòu)建林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。在將森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排的條件下，可考慮單獨(dú)制定森林保險(xiǎn)條例，將指導(dǎo)森林保險(xiǎn)制度運(yùn)作的基本原則通過(guò)立法加以確認(rèn)，明確各參與主體在推進(jìn)森林保險(xiǎn)發(fā)展、加強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防災(zāi)防損中的責(zé)任和義務(wù)。

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