吳曉靈:要區(qū)分住房政策與房地產(chǎn)政策前者應(yīng)回歸基本生活需求

2010年03月04日 10:02
來源：財經(jīng)國家周刊

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文/吳曉靈

應(yīng)將住房政策與房地產(chǎn)政策區(qū)分開來，籠統(tǒng)地將房地產(chǎn)行業(yè)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來抓，一味地片面追求房地產(chǎn)對經(jīng)濟增長的拉動作用，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)政策出現(xiàn)偏差

2009年中國房地產(chǎn)市場強勢反彈，房價和銷量漲幅均創(chuàng)歷史新高，出乎很多人意料。為抑制房價持續(xù)上升，國務(wù)院連續(xù)出臺調(diào)控措施，但從目前的發(fā)展趨勢看，2010年房地產(chǎn)市場供小于求的基本格局沒有改變，房價可能還會繼續(xù)上升。

要實現(xiàn)保障民生的政策目標(biāo)，還需要在住房制度、土地供應(yīng)制度和房地產(chǎn)金融制度上進行改革。

區(qū)分住房政策與房地產(chǎn)政策

住房市場是房地產(chǎn)市場的重要組成部分之一，具有較強的社會保障和準公共產(chǎn)品屬性，主要目的是滿足人民群眾基本居住需求，雖然也會間接起到拉動經(jīng)濟增長的作用，但這不應(yīng)成為發(fā)展住房市場的目標(biāo)。

發(fā)展房地產(chǎn)市場的著眼點是主要解決老百姓的住房問題，還是主要解決經(jīng)濟發(fā)展問題，關(guān)系到如何確定房地產(chǎn)市場發(fā)展政策和調(diào)控取向。

只有建立在絕大多數(shù)居民可支配財力能夠承受的基礎(chǔ)之上的房價，才是房地產(chǎn)市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。應(yīng)調(diào)整將房地產(chǎn)行業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，首先滿足人民群眾基本住房需求，為老百姓安居樂業(yè)提供保障，這才是發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)的出發(fā)點和落腳點。

為此，政府應(yīng)將住房政策與房地產(chǎn)政策區(qū)分開來，籠統(tǒng)地將房地產(chǎn)行業(yè)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來抓，一味地片面追求房地產(chǎn)對經(jīng)濟增長的拉動作用，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)政策出現(xiàn)偏差。

各級政府要厘清思路，明確自身在住房市場中的定位和職責(zé)，重點解決好絕大多數(shù)居民基本住房問題。

住房政策要以滿足“住有所居”為目標(biāo)，實行租購并舉的政策，只要能把80%左右的老百姓的基本住房問題妥善安排好，政府就盡到了其應(yīng)盡的職責(zé)。至于商品房市場的走勢如何、房價高低、漲幅大小以及投資和投機程度等，政府完全可以通過稅收政策加以引導(dǎo)，交給市場去解決。

按收入水平分組制定住房政策

國家制定住房政策的主要目的，是為了明確各級政府在房地產(chǎn)市場中的基本職責(zé)、合理定位以及權(quán)限邊界等。政府在住房市場中要做到有其位，有所為，有所不為。

國家應(yīng)根據(jù)中國社會經(jīng)濟發(fā)展與資源承載能力確定居民住房目標(biāo)標(biāo)準。這個標(biāo)準是國家履行住房保障的目標(biāo)，也是國家出臺各項住房相關(guān)稅收政策、土地政策和金融政策的基礎(chǔ)。

居民住房目標(biāo)應(yīng)該是一個質(zhì)和量的統(tǒng)一，從質(zhì)量上描述住房目標(biāo)應(yīng)基本做到“戶均一套、人均一間、功能配套、設(shè)備齊全”，從數(shù)量上可以人均30~35平方米，至于總體套型面積和各功能所占面積則不必規(guī)劃。國家提供的低收入保障房面積可為居民住房目標(biāo)面積的50~60%。

應(yīng)對現(xiàn)行住房政策進行一次認真梳理，整合目前存在的各種住房。區(qū)分不同層次的住房政策所對應(yīng)的目標(biāo)群體，進一步明確什么樣的人由國家提供基本居住保障，什么樣的人需通過經(jīng)濟適用住房和公租房滿足住房需求，什么樣的人可以通過商品房市場選房購房。在此基礎(chǔ)上，研究制定相應(yīng)的、有所區(qū)別的土地供應(yīng)制度和財稅金融政策。

為適應(yīng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，可按照居民收入水平分組制定住房政策：對20%以下的低收入困難居民和家庭實行廉租房制度，套內(nèi)面積在30-50平方米左右；對60%左右的中等和低收入居民家庭實行經(jīng)濟適用房制度和公租房制度，將現(xiàn)行住房結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟適用房、經(jīng)濟租用房和兩限房歸并為經(jīng)濟適用房和公租房，套內(nèi)面積在60-90平方米左右；對其余約20%的高收入居民家庭實行商品房制度，基本涵蓋現(xiàn)行住房結(jié)構(gòu)中的普通商品房、高檔商品房。

保障性住房供給政策多樣化

對中等和低收入群體的住房應(yīng)實施以貨幣補貼為主、實物配租配售為輔的政策，以解決廉租房和經(jīng)濟適用房、公租房需求者的貨幣不足問題。對不居住在政府房源中的中等和低收入居民可實行貨幣補貼，補貼標(biāo)準按居民住房目標(biāo)的人均面積、房價和家庭收入為基數(shù)計算。對生活確有困難家庭可酌情采取實物配房形式，確保其最基本的生存和居住條件。

配租配售房屋及補貼金額既要讓住房者能有安生之地，又要讓其有增加收入進一步改善居住條件的動力。各地是采取貨幣補貼方式還是實行住房實物配租配售，由地方政府因地制宜或者由當(dāng)?shù)鼐用褡孕羞x擇。

針對上述兩類保障性住房供給政策，落實的關(guān)鍵在于明確掌握申請人及其家庭成員實際收入情況，以此作為提供住房的依據(jù)。必須確保保障性住房分配情況和申請人家庭收入等信息公正、公開、透明、可查，隨時接受各方面監(jiān)督，并根據(jù)申請人家庭收入變化及時做出調(diào)整，避免不符合條件的家庭占用有限的保障性住房資源。

同時，政府要通過收購和改造舊住宅、建設(shè)適用的新住宅等措施，向市場大量提供廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房等，有效解決保障性住房的供應(yīng)缺口。

此外，政府還要通過稅收政策公平地保障每個公民的基本住房需求，抑制過高的住房需求。

利用財產(chǎn)稅調(diào)控市場

抑制房地產(chǎn)市場投機行為，國際上通用的最有效辦法就是征收住宅保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅，提高住房持有成本。目前我國房屋空置率較高，在一些熱點城市尤為嚴重，潛伏著泡沫風(fēng)險?？罩寐手愿撸c我國住房保有成本低有很大關(guān)系。僅僅增加房屋交易成本是沒有用的，因為交易環(huán)節(jié)的稅費成本最終會轉(zhuǎn)移到買房一方，對房屋出售者沒有影響。只有通過財產(chǎn)稅提高持有住房的成本，才能夠改變投機購房者的成本收益曲線，促使其將房屋出租或者出售以增加住宅供應(yīng)，同時增加住房保有成本也能促進居民合理消費，減少不必要的住房需求。

應(yīng)該說，目前開征財產(chǎn)稅已經(jīng)不是技術(shù)問題，而是決心問題。只要政府下定決心，突破利益相關(guān)方的掣肘，盡快開征財產(chǎn)稅，就能夠有效抑制住房市場的過度投機行為，逐漸化解泡沫風(fēng)險。

現(xiàn)在國家已確立了發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策，盡快出臺財產(chǎn)稅有利于引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的住房建設(shè)和合理消費，節(jié)約用地。

同時，要對所有公民按人均基本住房標(biāo)準免征同等面積的財產(chǎn)稅。

為保證社會公平和減少財產(chǎn)稅出臺的阻力，應(yīng)以不增加大絕大多數(shù)人負擔(dān)為基礎(chǔ)?？煽紤]實行按人均基本住房標(biāo)準免征財產(chǎn)稅的政策，比如按人均30平方米確定住房免稅面積。居住在廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房中的家庭基本不用繳納財產(chǎn)稅；擁有商品房的人即使購買了非常昂貴的房子，如果是小戶型，人均住房面積小于住房免稅標(biāo)準的，也有可能不用納稅。人均住房免稅面積標(biāo)準可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定，各地應(yīng)有所不同，原則上是大城市少、小城市多，東部地區(qū)少、中西部地區(qū)多，城市少、農(nóng)村多，全國總體控制在人均25-35平方米之間。

但對住房超出人均住房免稅面積的部分征收財產(chǎn)稅，對容積率低的房屋超過免稅面積的部分還可以提高稅率，以調(diào)節(jié)過度的住房需求。

對特殊人群，如公務(wù)員、國家或企業(yè)急需的高端人才等，可由國家或企業(yè)對住房者給予一定的財產(chǎn)稅補貼，公務(wù)員可按國家規(guī)定的住房標(biāo)準與當(dāng)?shù)厝司》棵舛惷娣e之差獲得納稅補貼。

形成政策合力

為確保國家住房政策切實發(fā)揮應(yīng)有作用，需要在財政、土地、金融和稅收等方面制定相應(yīng)的配套政策措施，以形成政策合力。

大力推進財政體制改革的進一步深化，是解決房地產(chǎn)問題非常重要的一環(huán)。應(yīng)盡快建立中央與地方事權(quán)、財力相匹配的財政體制，減輕地方政府對“土地財政”的過度依賴，專心履行好公共服務(wù)職能。

目前，地方政府承擔(dān)的責(zé)任(事權(quán))遠遠超出其可支配財力，導(dǎo)致其不得不依靠“賣地”等預(yù)算外和非稅收入維持本級預(yù)算收支平衡，從而形成對高地價和高房價的潛在驅(qū)動。

要合理調(diào)整中央政府和地方政府事權(quán)和財權(quán)的劃分，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，賦予地方政府與其必要支出相當(dāng)?shù)恼Ｊ杖雭碓辞?，改變地方政府對“土地財政”的過度依賴，從機制上保證土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的嚴肅性。

要完善住房登記制度，實現(xiàn)住房登記信息公開、透明，推進各地住房登記系統(tǒng)互聯(lián)互通，以方便查詢。這樣做的主要目的，既是為今后開征財產(chǎn)稅提供計稅依據(jù)，同時也是為將來建立財產(chǎn)登記制度奠定基礎(chǔ)，進而為反腐倡廉、實行官員財產(chǎn)申報制度做好必要的準備。

要繼續(xù)深化土地管理和土地出讓制度改革，確保保障性住房土地供應(yīng)，健全完善土地招拍掛制度。

對不同用途的商業(yè)用地應(yīng)采取不同的招拍掛方式：對酒店賓館、商業(yè)用地應(yīng)采取旅游、娛樂設(shè)施、別墅、高檔公寓等房屋用地可以采取“價高者得”的招拍掛方式：對于普通商品房建設(shè)用地應(yīng)采取綜合指標(biāo)招拍掛方式，綜合考慮地價、房價、戶型、面積、企業(yè)自有資本、企業(yè)信譽、以往業(yè)績(開發(fā)面積、房屋質(zhì)量、節(jié)能環(huán)保技術(shù)應(yīng)用等)、消費者評價、企業(yè)納稅情況和社會責(zé)任等多種指標(biāo)，選拔出真正能夠為消費者提供品質(zhì)高、服務(wù)好、可接受房價的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

要對不同的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和購房者實行差異化的信貸政策，以體現(xiàn)住房政策的導(dǎo)向性作用。

投資廉租房、經(jīng)濟適用房和公租房等保障性住房的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，國家可對其貸款進行貼息，并允許金融機構(gòu)對其發(fā)放20~30年的房地產(chǎn)開發(fā)貸款。

貸款購買第一套自住房或第二套改善性住房的購房者，按人均住房免稅面積應(yīng)給予貸款貼息，或者按人均住房免稅面積享受首付款優(yōu)惠和貸款利率優(yōu)惠等政策，切實保障居民基本住房需求。

對貸款購買第二套非改善性住房和多套住房的購房者，要維持較高的首付按揭，目前可為四成，以減少住房市場的需求壓力。視當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場發(fā)展情況，必要時還可以提高此類房貸的首付比例和貸款利率，堅決抑制投機炒房行為。

最后，為抑制炒房投機行為，房地產(chǎn)稅收政策應(yīng)保持基本穩(wěn)定。政策多變、朝令夕改更容易引發(fā)投機盛行。稅收政策還應(yīng)鼓勵投資出租房屋，抑制房屋炒作交易。

(作者系全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員，前中國人民銀行副行長)