鄭風(fēng)田：十二份一號文件有什么變化規(guī)律

2010年01月15日 09:39
來源：鳳凰網(wǎng)財經(jīng) 作者：鄭風(fēng)田

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算起來，改革開放31年，以三農(nóng)為基調(diào)的一號文件居然有十二份，占了三分之一還多。本文試圖對這些文件進行些梳理，找出其中的一般演變規(guī)律。整體來看，12個一號文件可以分成兩個階段，上世紀(jì)的五個一號文件可歸為一類，1982-1986年；新世紀(jì)的七個文件，應(yīng)該分成三個階段，2004-2005調(diào)整農(nóng)民與農(nóng)業(yè)，2006-2009重點關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)；2010應(yīng)該重點轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動。

一、什么是一號文件？它有什么樣的作用？

一號文件是“中央一號文件”的簡稱，原指中共中央每年發(fā)的第一份文件,該文件在國家全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位。中國是一個上下垂直一體的國家，下級政府部門一般要按上級的大政方針來做事，每年的工作思路與工作該如何做？一號文件在某種程度上就起一個統(tǒng)一思想、統(tǒng)一指定大政方針的作用。文件被排在一號，一般是給出一個明確的信號，并不是什么工作都有資格排在一號位置的，被排在一號位置的工作應(yīng)該是當(dāng)年各地政府需要重點解決也是國家亟需解決的問題。

三農(nóng)問題12次被占據(jù)一號文件的位置，說明三農(nóng)問題是我國最重要、影響最大，當(dāng)然也是最難解決的問題之一。

整體來看，12個一號文件可以分成兩個階段，前五個一號文件可歸為一類，1982-1986年；后七個文件，應(yīng)該分成三個階段，2004-2005屬于三農(nóng)階段，2006-2009重點強調(diào)新農(nóng)村建設(shè)；2010應(yīng)該重點轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動。

二、上世紀(jì)的五個一號文件：1982-1986。

這五個文件有三個看點，即一個核心兩個關(guān)注點。一個核心是對已已在實踐中得到檢驗的家庭承包進行不斷地確認(rèn)，消除誤解解決思路統(tǒng)一思想。兩個關(guān)注點是指1984年的一號文件授予農(nóng)民土地承包15年；1985年的一號文件取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度。前者穩(wěn)定了農(nóng)民的經(jīng)營思想，后者給了農(nóng)民銷售自己產(chǎn)品的權(quán)利。

第一個一號文件：1982年1月1日，中共中央發(fā)出第一個“一號文件：1主要對迅速推開的承包制改革進行總結(jié)，該文件指出明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制。從思想上突破了傳統(tǒng)的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制框框，這個文件不但肯定了“雙包”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分”。這個突破不容易，因為雖然從1978年小崗村就開始進行分田單干，但對全國而言，還有不少的爭議。尤其是文革中實行多年的左的思想的影響，要想對這些在實踐中被證明對了的做法進行承包，的確需要很大的決心與魄力。

第二個一號文件：1983年1月，出臺第二個中央一號文件：《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》。該文件繼續(xù)對家庭聯(lián)包承包責(zé)任制進行解釋說明，指出該制度“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。

第三個一號文件：1984年1月1日，出臺第三個一號文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，不過已基本解決了對家庭承包的思想認(rèn)識問題，農(nóng)業(yè)也取得了歷史上的大收獲。但新出現(xiàn)的問題是農(nóng)民對土地承包究竟該多長時間各地做法比較混亂。頻繁調(diào)整承包地的做法嚴(yán)重制約了農(nóng)民投入的長期性與積極性，故延長土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加對土地的投資成為主要關(guān)注點，該文件第一次規(guī)定給農(nóng)民土地承包期15年以上，讓農(nóng)民吃了定心丸。

第四個一號文件：1985年1月，第四個一號文件：關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》出臺。由于制度激勵以及農(nóng)產(chǎn)品的調(diào)價，糧食生產(chǎn)連上臺階，出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難的問題，原來的統(tǒng)購統(tǒng)購已滿足不了現(xiàn)實的需要。故該一號文件提出調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消30年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購的制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策，還規(guī)定國家還將農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅。這是繼生產(chǎn)領(lǐng)域的改革之后，對流通領(lǐng)域的重大改革。除了還給農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)利之后，把銷售權(quán)利也還給了農(nóng)民。

第五個一號文件： 1986年1月1日，第五個一號文件：關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》出臺。該文件針對農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向，文件強調(diào)進一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。 1986年1

上述的五個文件解決了制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制問題，從制度上承包農(nóng)民的創(chuàng)造。這段時間也是農(nóng)業(yè)大發(fā)展，農(nóng)民得到切實好處的五年。以后的改革重點，慢慢以轉(zhuǎn)向老大難城市，決策層試圖利用在農(nóng)村改革取得了輝煌成就的承包制來解決城市低效率的國有與集體企業(yè)經(jīng)營問題。

不過很遺憾的是，自以之后，1988年價格闖關(guān)，1989年64風(fēng)波，1994年分稅制改革，財權(quán)上移但事權(quán)下移，失去部分財力的基層政府只要向更下一級伸手，農(nóng)業(yè)稅被層層加碼，直至出現(xiàn)嚴(yán)重的三農(nóng)問題：農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真可怕。為了解決三農(nóng)問題，在新世紀(jì)中央又連續(xù)出臺新的一號文件，試圖對根本上扭轉(zhuǎn)上術(shù)困境。

三、新世紀(jì)關(guān)于“三農(nóng)”的7個中央一號文件

其核心思想則是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過一系列多予、少取、放活的政策措施，使農(nóng)民休養(yǎng)生息，重點強調(diào)了農(nóng)民增收，給農(nóng)民平等權(quán)利，給農(nóng)村優(yōu)先地位，給農(nóng)業(yè)更多反哺。

2004年一號文件，主題是農(nóng)民；2005年一號文件，主題是農(nóng)業(yè)；2006年一號文件，主題是農(nóng)村；2010年一號文件主題城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

新世紀(jì)的一號文件，其實可以分成三個階段，即第一階段重點關(guān)注農(nóng)業(yè)與農(nóng)民增收，還一直與過去18年保持一致。而2006年是一個轉(zhuǎn)折點，第一次提出新的戰(zhàn)略：新農(nóng)村建設(shè)，以后的四年一直圍繞著新農(nóng)村建設(shè)的方方面面展開。而在2010年又進入到一個新的階段，實化過去提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從過去的單輪驅(qū)動：新農(nóng)村建設(shè)，轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動。正是認(rèn)識到唯有在城鄉(xiāng)、戶籍、土地等過去一直繞開的問題上下功夫，才能真正解決我國目前愈大愈大的不平衡問題。

1.2004-2005的兩個一號文件：重點關(guān)注傳統(tǒng)的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)。

第六個一號文件：2004年1月,中央下發(fā) 《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》,成為改革開放以來中央的第六個 “一號文件：2這是在18年之后，中央一號文件再次聚焦“三農(nóng)”。主要原因是18年來，城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，影響了小康社會建設(shè)進程著重強調(diào)農(nóng)民增收，；農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在4%以下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)村社會矛盾日益突出；糧食供應(yīng)出現(xiàn)局部緊張，當(dāng)年全國糧食供需缺口達3750萬噸。《

第七個一號文件：2005年1月30日, 第七個 “一號文件：2中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》發(fā)布。文件要求,要堅持 “多予少取放活”的方針,穩(wěn)定、完善和強化各項支農(nóng)政策。要把加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快農(nóng)業(yè)科技進步,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若作為一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù),切實抓緊抓好。

2.2006-2009：4個一號文件，重點完善新農(nóng)村建設(shè)的方方面面

第八個一號文件：2006年2月, 第八個 “一號文件：第中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》出臺。該文件主要是將中共十六屆五中全會提出的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)將邁出有力的一步。另外，2006年是“十一五”的開局之年，2006年一號文件不僅管一年，也管五年；不僅管五年，還管長遠。2006年一號文件有許多亮點，其中最大的亮點就是全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村改革也轉(zhuǎn)入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育改革、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為重點的農(nóng)村綜合改革階段。

第九個一號文件：2007年1月29日, 第九個一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》下發(fā)。文件要求,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù),要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進農(nóng)業(yè),用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè),用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè),提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化和信息化水平,提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競爭力。2007年年中，重慶、成都正式啟動了建設(shè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)工作。其他省區(qū)市也正在采取有效措施，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，嘗試從體制和機制上扭轉(zhuǎn)“重城輕鄉(xiāng)”的格局。

第十個一號文件：2008年1月30日, 中央第十個一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》下發(fā)。該文件主要包括：加快構(gòu)建強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長效機制;切實保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給;突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);著力強化農(nóng)業(yè)科技和服務(wù)體系基本支撐;逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平;穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和深化農(nóng)村改革;扎實推進農(nóng)村基層組織建設(shè);加強和改善黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第十一個一號文件：2009年2月1日,第十一份一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》下發(fā)。文件指出：擴大國內(nèi)需求,最大潛力在農(nóng)村;實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展,基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè);保障和改善民生,重點難點在農(nóng)民。要加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度;穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn);強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)支撐和服務(wù)體系;穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度;推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。文件指出：擴

3.2010年一號文件：從新農(nóng)村建設(shè)單輪驅(qū)動轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動

第十二個一號文件，即今年的一號文件，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。從對去年12月底在京召開的中央農(nóng)村工作會議的報道中，已可清晰看出一號文件的思路與主要內(nèi)容。會議強調(diào)的“把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務(wù)，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力”。而在這四個“點”中共最大的亮點當(dāng)然是把城鎮(zhèn)化作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略著眼點，也就是說自不久前的中央經(jīng)濟工作會議提出放開戶籍限制大力發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)戰(zhàn)略之后，這次的農(nóng)村工作會議把過去我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的單條腿戰(zhàn)略：新農(nóng)村建設(shè)，正式變成了“雙輪”驅(qū)動：城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進，并且強調(diào)城鄉(xiāng)改革聯(lián)動，資源要素向農(nóng)村配置，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，

四、幾點啟示

農(nóng)業(yè)問題一直是個老大難問題，農(nóng)業(yè)問題給中國既帶來了機遇也是最大的挑戰(zhàn)之一，農(nóng)業(yè)問題短期內(nèi)難以解決，從上述的回顧上有以下幾點啟示：

1.農(nóng)村問題什么時候重視了，就能得到較快的發(fā)展。

新世紀(jì)以來的6次一號文件，的確對近幾年的三農(nóng)問題有很大的影響。尤其是對基層政府有大的導(dǎo)向作用。在目前農(nóng)業(yè)與農(nóng)村見效普遍比較慢的情況下，農(nóng)業(yè)工作很容易被忽視。通過一號文件的形式，統(tǒng)一全國各級政府的思想，把工作的重點轉(zhuǎn)移到農(nóng)村工作來，為三農(nóng)問題的最終解決奠定一個良好的基礎(chǔ)。

2.17年沒有一號文件的損失需要未來17個一號文件來挽回？

從1987到2003，整整17個沒有一號文件。這期間不能說一點不重視農(nóng)業(yè)，但整體農(nóng)村問題沒有一個總的工作框架，各個具體工作分散在不同的政府部門，顯得很分散零亂。況且這期間，特別是上世紀(jì)80年代后期至整個90年代，工作重心一直在城市。農(nóng)村問題一直積累到17年，到了很危險的邊緣。所以農(nóng)村問題如果想有一個大的變化，可能還得10年左右的1號文件，把損失的17年給奪回來。

3.未來的攻艱戰(zhàn)還在后面。

如果問題僅僅停留在農(nóng)村還好辦些，問題是農(nóng)村問題的解決，必須靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來解決。目前已到了觸及敏感艱難問題的解決階段了，那就是如何通過戶籍制度解決，減少農(nóng)村人口，在不危及精神安全的前提下，通過中小城市與城鎮(zhèn)的發(fā)展，來轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村人口。該問題的解決，需要協(xié)調(diào)太多的問題，包括用地、糧食安全、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會保障等。處理好了，解決好了，可能會給我國帶來三十年的繁榮。處理不好，則有可能帶來大的社會不穩(wěn)定。最少目前可以把已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去的2億多勞動力的戶籍問題先解決掉。

(評論者鄭風(fēng)田為中國人民大學(xué)教授)